Unidad Didáctica 1. Elementos Teóricos y Conceptuales
Temas	Competencia Genérica	Competencias Especificas
Los conceptos, las teorías y los modelos del desarrollo regional.
Colombia país de regiones: región y nación	Construye un concepto de región en el contexto colombiano: país de regiones.	Explica las diferencias de las regiones en Colombia y su relación con el desarrollo territorial.

Para iniciar se aborda el concepto de Región desde la definición planteada por el diccionario de la  Real Academia Española (RAE), región, del latín regio, -ōnis. Esta es, porción de territorio determinada  por caracteres étnicos o circunstancias especiales de clima, producción, topografía, administración,  gobierno, etc. Otra acepción de región, que se puede encontrar en el mismo diccionario es:, cada una  de las grandes divisiones territoriales de una nación, definida por características geográficas, históricas  y sociales, y que puede dividirse a su vez en provincias, departamentos, etc. Por último, todo espacio  que se imagina ser de mucha capacidad (Diccionario RAE, s.f.).

En el imaginario cotidiano, la palabra Región se refiere a un espacio o territorio que tiene unas  características comunes como la delimitación de los factores geográficos, culturales, económicos,  administrativos, entre otros. El concepto de región implica una mayor profundidad de análisis porque  su acepción obliga a observar otras concepciones que amplían su conceptualización. Algunas de estas  concepciones se presentan a continuación: “La región no sólo es una geografía modelada por la  historia, también es una conciencia y una fuerza política. Su desarrollo no transcurre al margen de las  clases y de los conflictos porque en definitiva la región existe cuando hay hombres, individuos, grupos  o clases que creen en ella y luchan por ella” (Flores, 1990, Citado por Gelman, 2006). Dicha  percepción de la región en la que se priorizan aspectos socio-culturales frente a los geográficos, ayuda  a diferenciar el concepto de región como “objeto” del de región como “conjunto de relaciones sociales”.

En su acepción más general, la “región” es comprendida como una construcción social. La región  puede ser pensada en función de factores económicos, donde la definición está dada por patrones  comunes de producción, dotación factorial, interdependencias reales o potenciales (de tipo sectorial u  otro), problemáticas o proyectos comunes, mercado de trabajo, entre otros (Keating, 1998, Citado por  (Gelman, 2006).

La posición de Bossier, expresada en muchos de sus textos, es que la región es un territorio organizado  que contiene, en términos reales o en términos potenciales, los factores de su propio desarrollo, con  total independencia de la escala. Así, podrán existir regiones grandes o pequeñas, de facto o de jure, con  continuidad espacial o con discontinuidad en la virtualidad del mundo actual, pero con un atributo  definitorio: la propia complejidad de un sistema abierto (Bossier, 2001).

Para aportar elementos que contribuyan a aclarar los conceptos relacionados con la comprensión de la  categoría región, como espacio, territorio y límites, es necesario acudir a la geografía como una  disciplina base, que brinda algunos elementos para resolver la cuestión. Al respecto (Aros) plantea que  abordar “territorio”, “espacio” y “limite” en geografía es tan importante como hablar de lo que son las  enfermedades en el ambiente de la salud o hablar de las formas de enseñanza pedagógica en la  educación. Dicho de otro modo, son conceptos con una implicancia tan fuerte, que conocer su  significado, ámbito de aplicación y repercusiones en la realidad, se vuelve un desafío vital  (Valbuena,2010).

Los principios geográficos van concatenados al concepto de espacio geográfico, que varía  constantemente porque depende de las tendencias epistemológicas de la evolución del pensamiento  geográfico.

El espacio como el tiempo no son realidades absolutas, reales y objetivas, son una representación. Son  las construcciones mentales de los individuos basadas en las representaciones naturales que nos  hacemos de la realidad. Así que más que de espacio como entidad absoluta debemos hablar de  representaciones en el espacio (Valbuena, 2010).

Sack (1997) enfatiza que los humanos son seres geográficos que transforman la tierra para convertirla en  su casa, pero al hacerlo también son transformados, no solo por medio de la acción que implica esta  transformación sino por los efectos que esta tierra transformada produce sobre la especie humana y  sobre su sociedad. Nuestra naturaleza geográfica nos mueve a darle forma espacial al mundo.

Este mundo moldeado nos transforma de muchas maneras, sin que seamos conscientes de ello. En su  trabajo sobre espacio geográfico, Bonnemaison, 1981 citado por Valbuena (2010), afirma que “los  grupos, las etnias y los pueblos existen por su referencia a un territorio real o soñado, habitado o  perdido”.

Tricart (1969) concibe el ámbito del espacio geográfico como “la epidermis de la Tierra”: la superficie  terrestre y la biósfera, con base en un concepto determinista, que con el desarrollo del pensamiento  geográfico fue evolucionando hacia concepciones posibilistas y de intervención humana. Es el espacio  habitable, la oikuméne de los griegos, allí don- de las condiciones naturales permiten la organización de  la vida en sociedad. Gottman citado por Dollfus (1976, p. 8) afirma que es “el espacio accesible al  hombre”, aquel usado por la humanidad para su existencia.

Dollfus (1976) dice que es el soporte de un sistema de relaciones determinadas, a partir de los  elementos del medio físico y de aquellos procedentes de las sociedades humanas que lo ordenan en  función de la densidad de poblamiento, de la organización social y económica y del nivel de las técnicas.  Es el tupido tejido histórico que constituye una civilización (Valbuena, 2010).

Por su lado, se considera relevante abordar los planteamientos que realiza Aros con respecto a los  enfoques de espacio, territorio y límite, desde el enfoque de la geografía:

En primer lugar, se aborda la conceptualización de espacio que toma como referencia la geografía. En  este sentido, reitera que la geografía plantea desde una concepción general, que “espacio” puede ser  asociado, por el común de las personas con la idea de vacío. No existe nada concreto entre dos o más  cosas, “existe un espacio entre tales cosas”. Des- de la geografía, tal imagen es lo más lejano que puede  haber a la idea de que el concepto de espacio se asocie a la no existencia de algo, a la nada.

Palacios (1983) nos señala que “no puede concebirse que un objeto sólo existe en el tiempo haciendo  abstracción de su condición de ente físico y del lugar en donde tiene lugar su existencia”. Es decir, es  imposible plantear la idea de que cualquier objeto, fenómeno o acción que se produzca, no se dé en el  espacio. Sumado a esto, se tiene que agregar la condición de “tiempo” como forma de complementar la  idea de que es imposible que un objeto, fenómeno o acción no se dé en el espacio, sino que también es  imposible que no se dé en un momento determinado (Palacios,1983).

De este modo, se señala que todo lo que se observa o es palpable, se manifiesta dentro del espacio,  estableciendo la relación directa entre el espacio, como lo hemos entendido, y la superficie terrestre,  que es en donde suceden los fenómenos y acciones territoriales. Desde esta concepción se habla del  concepto de “espacio geográfico” como tal, es decir, desde una situación en que los sucesos se van  dando en lugares concretos en tiempos determinados (Palacios, 1983).

En segundo lugar, la conceptualización de Territorio desde el campo de estudio de la Geografía, señala  que el territorio es una: “Porción de la superficie terrestre perteneciente a una nación, región, provincia,  etc.”. Desde esta vereda parece una definición bastante básica y difusa, trayendo consigo más preguntas  que respuestas (por ejemplo: el término de nación también tiene múltiples acepciones desde la  antropología y sociología y el término región para la geografía también es un concepto lleno de  interpretaciones distintas), (Aros). Otra definición señala al territorio como:

(…) el espacio geográfico adscrito a un ser, a una comunidad, a un ente cualquiera de la naturaleza, física  o inmaterial: el espacio de vida de un animal, el área de aparición de una especie vegetal, el ámbito de  difusión de una lengua o de cualquier otra práctica social. Cuando se atribuye a un grupo humano  complejo (un pueblo, una nación una sociedad) se convierte en uno de los integrantes fundamentales de  su proyecto común: en soporte y recurso básico, ámbito de vida, paisaje propio e invariante en la  memoria personal y colectiva. En definitiva, en el espacio geográfico en el que se vive y que corresponde  manejar y administrar para el bien de los individuos y el conjunto de la comunidad (Aros).

De la definición de territorios se deriva otro concepto, la territorialidad, que según Montañez “es el  grado de control de una determinada porción de espacio geográfico por una persona, un grupo social,  un grupo étnico, una compañía multinacional, un Estado o un bloque de estados”(Montañez y Delgado,  1998 citado por Valbuena, 2010).

De esta idea, se desprende que en el territorio es posible encontrar distintos niveles para ejercer la  territorialidad y que no todos los actores que formen parte del territorio tendrán el mismo poder o  control del mismo. Massey señala que:

El territorio se construye a partir de la actividad espacial de agentes que operan en diversas escalas. La  actividad espacial se refiere a la red espacial de relaciones y actividades, de conexiones espaciales y de  localizaciones con las que opera un agente de terminado, ya sea un individuo, una firma local, una  organización o grupo de poder, o una empresa multinacional (Massey, 1995; en Montañez y Delgado,  1998 citado por Valbuena, 2010).

Lo que quiere decir Massey, es que dentro del territorio no operan sólo actores que ejercen su  territorialidad dentro de los propios límites del territorio, sino que también existen actores que pueden  ejercer territorialidad sin el hecho necesario de vivir y ser parte activa de la construcción del territorio.

De acuerdo con las distintas relaciones o la “actividad espacial” que estos tengan, el territorio se va  creando. De esto se desprende la idea de una “actividad diferencial” por parte de los actores  territoriales ya que con ellos se genera una “Geografía del Poder”, quienes se favorecen con esto, son  aquellos que desarrollen más cabalmente sus relaciones espaciales (Aros).

Desde esta perspectiva, Aros, concluye que en el territorio hay “ganadores” y “perdedores”, y que la  construcción del territorio opera por la existencia de múltiples situaciones de conflictos, de cooperación  territorial, derivados de las también múltiples apropiaciones que en él se pueden encontrar (Aros).

Ahora bien, los territorios están sujetos a las propias dinámicas de la región y en consecuencia podrían  presentar procesos de desterritorialización. Este último concepto es importante para considerar en el  escenario del posconflicto en Colombia. Ver la última unidad de este módulo.

El concepto de desterritorialización viene a responder la concepción de que en el territorio puede existir  una pérdida del territorio producto del dinamismo que en él se genera, aunque según Haesbaertel  término de desterritorialización no existiría puesto que no es posible que se genere una pérdida total del  territorio sino que en el caso de conflictos, se dan diversas multiterritorialidades que coexisten en el  territorio de manera diferencial (Valbuena, 2010).

“Ambas visiones pueden ser tomadas como válidas en cuanto señalan la posibilidad real de que exista  una pérdida del territorio, pero señalar la idea de que una elimina la otra puede ser considerada como  muy drástica, es decir, es posible encontrar momentos en que una desterritorialización puede ser  completa. Como por ejemplo, la existencia de algún proceso particular que una persona haya  experimentado podría provocar que un territorio dejara de ser afable, desde el punto de vista del  arraigo o “topofilia”, derivando como consecuencia de ello en una migración y desvinculación completa  con el territorio”1. En el caso de que estos conflictos no llegasen a ser tan drásticos podrán convivir  distintas valoraciones y apropiaciones en un mismo territorio con niveles mayores y menores de  conflictividad y cooperación territorial (Valbuena, 2010).

Tomando las consideraciones de Massey y de Montañez, se puede señalar que el territorio se construye,  principalmente, a partir de relaciones entre sus actores y que estos tienen un grado de control  diferencial en cuanto a la apropiación o afectividad que tengan con éste. Por tanto, considerando las  lógicas actuales en que el mundo se desarrolla, se puede señalar las actividades que se intentan  desplegar dentro de un territorio cualquiera, operan distintos intereses de carácter tanto endógeno  como exógeno (Aros).

En este sentido, la globalización impone cuatro criterios en la construcción y funcionalidad de territorio;  “acontecimientos de carácter tangible o abstractos, de grandes a pequeñas influencias, los avances en la  tecnología, la masificación de los medios de comunicación, y por sobre todo, los intereses creados a  partir de una mirada económica de los territorios, han determinado que hoy en día y según palabras de  Montañez y Delgado”2 “lo local no se explique por sí mismo. Lo global y lo local son elementos  constitutivos de la dialéctica del territorio”.

Es decir, concebir hoy en día un territorio sin tomar en consideración elementos globales, cualquiera que  sea su origen, resulta a lo menos difícil, ya que como bien se explica en la cita anterior, esta relación pasa  a ser en la actualidad una parte constitutiva y generadora del territorio (Aros).

Como complemento a las concepciones de región, espacio y territorio, se introduce como elemento de análisis la conceptualización de límite desde la geografía.

Siguiendo con la forma de explicar los conceptos desde una concepción general, la RAE proporciona la  siguiente definición de límite: “Línea real o imaginaria que separa dos terrenos, dos países, dos  territorios” (RAE, 2011). “La RAE para definir límite, no se separa de la concepción previa que toda  persona tiene al hablar de límite, la cual se origina desde la imagen de que el límite solo es una línea que  separa dos elementos palpables, en este caso, la superficie terrestre, o sea, a”3 “un terreno”, “países” o  “territorios”. En esa lógica, sería más preciso señalar que el límite se refiere a una línea que separa dos  cosas cualquiera sea su origen, por ejemplo, nosotros como personas tenemos nuestro límite dentro del  espacio, el cual está dado por la contextura de nuestro cuerpo y así con toda la materia. Pero esto  “limita al límite” solamente al ámbito de lo concreto (Aros).

Una forma de definir el concepto de límite desde la geografía es que “El término límite se refiere a la  línea visible o mental que señala el fin de alguna situación y el alcance espacial de ella, sea ésta política,  cultural, social, económica, tecnológica, humana, geográfica, o bien la separación entre dos o más  objetos, territorios, condiciones físicas o climáticas distintas”(Concha, 2009).

Se recomienda realizar la lectura del texto “Espacio”, “territorio” y “límite” desde la geografía y su  implicancia en la práctica geográfica dentro del contexto neoliberal de Pablo Aros.

Para abordar las teorías del desarrollo regional, es importante mencionar los intentos teóricos que se  realizaron para generar las políticas de desarrollo regional conducentes al mejoramiento de las  condiciones de país. A continuación se presenta una breve mención de las teorías del desarrollo regional  (Lorenzo, 2016).

Bert Helmsing (2003), menciona tres generaciones sobre estas políticas de desarrollo: la primera que va  desde los años 50 hasta los 60 del siglo XX, bajo la perspectiva de la redistribución del crecimiento  económico. “Para ese entonces, era de conocimiento general y un hecho empíricamente comprobado  que el crecimiento económico no se daba simultáneamente en todas partes del territorio sino que era  desigual y selectivo”4. La segunda generación, transcurre durante la década de los años 70 y, por último,  la tercera que dio inicio en los primeros años de la década de los 80 del siglo XX (Lorenzo, 2016).

“A partir de la década de 1970 y el inicio de la década de 1980, se suscitaron cambios importantes en el  entorno económico y político en el mundo, que obligaron a buscar nuevas alternativas para el desarrollo  local y regional. Con modelos ajustados a estos nuevos paradigmas de la economía mundial”5, en parte,  debido a la apertura al libre merca- do de bienes, servicios y de capitales. Con ello, ha dado origen, a una  gran gama de corrientes teóricas que buscaban explicar y encausar el desarrollo regional en un país  (Lorenzo, 2016).

Las distintas teorías del desarrollo regional.

Edgar Moncayo Jiménez (2001) y Palacios (1993), analizan diferentes postulados de corrientes teóricas  del desarrollo regional, que van desde la escuela alemana considerada el origen de las teorías de región  y desarrollo, hasta las más recientes analizadas con un enfoque neokeynesiano, con una visión  económica neoclásica (Lorenzo, 2016).

“La primera teoría del desarrollo, sin ser conocida con ese nombre, tuvo su origen con el Alemán Von  Thünen (1826). De allí que sea conocida como una teoría de la escuela alemana. El autor, en su trabajo  pionero construyó un modelo muy útil que explica el desarrollo de un país”6. Se Basó principalmente, en  el precio de la tierra, la calidad de la misma y los costos de transporte. Con ello pudo explicar la división  del trabajo entre los centros urbanos y las áreas rurales dedicadas a la agricultura. Sobre estas variables  económicas, descansaba fundamentalmente el desarrollo de la región de un país (Lorenzo, 2016).

Posteriormente, para los inicios del Siglo XX otros geógrafos alemanes como A. Weber (1929), también, W. Chris- taller (1929) y Lösch (1940), desarrollaron la teoría de la localización, donde “intervienen la  disposición geográfica del mercado y los costos del transporte para deducir con aplicaciones  geométricas, el surgimiento de unos emplazamientos (localidades) centrales, organizados  hexagonalmente, en los que se concentran las actividades productivas” (Moncayo, 2000, p. 3, citado por  Lorenzo, 2016).

“Aquí surge la primera teoría del desarrollo regional sustentada geográficamente en los lugares más  importantes de una región, considerados centros de producción y distribución de las actividades  comerciales, una continuidad, de lo planteado por Von Thünen en las tres primeras décadas del año  1800”7.

Años después, estas ideas del desarrollo se expanden por todo el mundo, llegando a Estados Unidos de  América (EUA) en las décadas de 1950 y 1960. Por estas fechas, la academia norteamericana elaboró  otras teorías, Moncayo (2001). Una de ellas es la del: multiplicador de base-exportación (sustentada por  Friedmann, 1966); otra, el potencial del mercado (analizado por Harris, 1954), ambas poseen como  rasgo común el papel que tiene la demanda en la determinación del nivel de la actividad económica y  por tanto del ingreso de la región (Lorenzo, 2016).

En estas teorías, el desarrollo regional estaba sustentado en un principio keynesiano (pensamiento  económico surgido después de la primera guerra mundial), una alta participación del estado en la  economía nacional, que incentiva y prioriza la demanda externa. Que elevara las exportaciones (como  principio de la teoría de base-exportación) y a la vez la demanda interna, como principio de la teoría que  buscaba ensanchar y hacer crecer el mercado interno, para así generar el desarrollo de ese país o  localidad (Lorenzo, 2016).

Dentro de las teorías de corte neokeynesiano, se encuentra la corriente intervencionista, de la cual se  desprenden tres tipos de aproximaciones teóricas de lo regional, de acuerdo con Moncayo (2002), están:  la del centro-periferia, la de las dependencias de Friedmann 1972; Frank, 1965 y CEPAL 1950 – 70 y por  último, la de la causación circular acumulativa (Lorenzo, 2016).

La del centro-periferia y de dependencia postulan que “el nivel de desarrollo alcanzado por una región  está condicionado por la posición que ocupa en un sistema de naturaleza jerarquizado y de relaciones  asimétricas, cuya dinámica es ajena a la propia región” (Moncayo, 2002, p. 117).

Para estas dos teorías, los principios del desarrollo para una región son muy parecidos entre sí.  Argumentan que, ninguna localidad dentro de una región, por si sola alcanzará el desarrollo, sino es por  los flujos y fuerzas externas a la propia región o al área geográfica en la que se encuentra insertada y la  posición que tienen dentro de esta.

“Si le corresponde coexistir dentro de una región con un considerable potencial para el desarrollo, la  propia zona en la que se encuentra incrustada, gracias a las fuerzas externas e internas que persisten en  esa región, la impulsará para lograr y alcanzar su propio desarrollo armónico que se equipare con las  demás localidades que la rodean. Es decir, depende -de ahí el nombre de la teoría- del desarrollo que  tiene el área geográfica en la que se circunscribe y realiza sus actividades productivas y comerciales, para  que alcance el mismo grado de desarrollo al de las demás localidades”8.

La otra teoría, la de causación circular acumulativa ó teoría del desarrollo desigual de Myrdal (1957),  indaga las causas de las diferencias en el ritmo y nivel de desarrollo entre las regiones. Aduciendo que el  desarrollo de una región es producto de los:

Mecanismos concentradores de la inversión en unos determinados emplazamientos, con la correlativa  marginación de otras localizaciones. Ponen el énfasis en las condiciones internas de la región para  explicar su posición en el sistema económico y su evolución de largo plazo. (Moncayo, 2002, p. 117  citado por Lorenzo, 2016)

“Esta teoría también de corte neokeynesiano, centra su política de desarrollo regional, en identificar las  condiciones internas de la zona que les permita la atracción de nuevos recursos que refuercen la  expansión del mercado por medio de la realización de proyectos de desarrollo (inversión en tecnología).  En ocasiones, a costa de relegar a otras que no reúnan las características o se encuentren rezagadas en  esa área de expansión”9. Así, poder generar el desarrollo desea- do y encausado a una zona con  potencial, a cambio de no impulsar a la que se encuentra en menor desventaja.

La otra corriente teórica del desarrollo regional es la llamada neoclásica, impulsada por Harrod (1939) y  Domar (1947), quienes a decir de Edgar Moncayo (2002):

Centran su atención en las cuestiones relativas a los determinantes del nivel del producto y las  diferencias en sus tasas de crecimiento entre países y dentro de un mismo país en el tiempo. Acentúan su  teoría en la tasa de inversión y la razón capital-producto determinada tecnológicamente. (Moncayo,  2002, p. 35)

En esta teoría, se le da mucho peso a los niveles de inversión que se realizan en una región y al nivel  tecnológico impulsado por la inversión de este capital. Que mediante esta combinación, van a lograr una  razón (ganancia) alta en su producción, debido a la tecnificación en sus procesos productivos. Está claro  que, si no existe una inversión en tecnologías en los procesos productivos de las empresas públicas y  privadas, no se logran utilidades suficientes que permitan un impacto en el desarrollo local y regional.

Enrique Hernández Laos (1993), hace referencia a la teoría del colonialismo intenso del desarrollo  regional, bajo la tesis de la convergencia, en donde sostiene que tarde o temprano, las disparidades  interregionales de cualquier país tienden a eliminarse conforme avance el proceso de desarrollo  económico (Lorenzo, 2016).

En esta teoría, no sólo son los factores económicos los que caracterizan a este tipo de regiones, se  acentúan por igual en las “relaciones asimétricas del poder derivadas de la concentración de la tierra y  de la propiedad en manos de una elite que controla las instituciones y provoca la escasa participación  económica y política de una parte importante de la población” (Hernández, 1993, p. 583 citado por  Lorenzo, 2016).

Se valora el énfasis que se le da a la desigualdad existente entre las regiones. Se sostiene que esta  desigualdad in- terregional va a desaparecer en la medida que se logre la participación económica y  política, tanto de las instituciones como de los particulares y de la sociedad misma. Y en el transcurso del  tiempo, estas disparidades por el mismo proce- so del desarrollo económico, al final tienen que  converger en un mejor desarrollo regional (Lorenzo, 2016).

Sergio Boiser (1996) define el desarrollo regional como un proceso localizado de cambio social sostenido  que tiene como finalidad última, el progreso permanente de la región, de la comunidad regional como  un todo y de cada individuo residente en ella. Este desarrollo del individuo dentro de una región, se  logra con la descentralización de una política regional que sea eficaz y equitativa.

Para Boisier (1992), la descentralización territorial es uno de los requisitos y una condición necesaria en  los tiempos en que vivimos para el logro de la transformación productiva, de la equidad y de la  sostenibilidad del desarrollo. Esta descentralización:

Favorece el desarrollo local, por la capacidad de decisión que permite a las autoridades y poderes  subcentrales. Proporciona margen para que los poderes regionales y locales apoyen financieramente  proyectos de interés para el desarrollo local, dado que se supone que la auténtica descentralización  afecta también a los recursos financieros. (Lázaro, 1999, p. 19 citado por Lorenzo, 2016)

Javier Delgadillo y Felipe Torres (2002), sostienen que el desarrollo regional es un concepto inherente a  la transformación de las regiones. Un proceso y un fin en las tareas de administración y promoción del  crecimiento y el bienestar del país.

En donde este desarrollo regional se asocia a cuestiones tales como “el incremento de la producción y el  progreso técnico, las tareas de gobernabilidad y la disputa por el poder político en las entidades  territoriales, la distribución del ingreso, la preservación de los recursos y del medio ambiente en general  y la organización territorial de la sociedad que habita en las mismas” (Delgadillo et. al., 2001).

Sin embargo, dada la influencia del proceso de globalización, se han abierto nuevas discusiones sobre  nuevas teorías del desarrollo regional. En esta perspectiva, Edgar Moncayo hace una revaloración de la  cuestión territorial en la organización del estado y el desarrollo socioeconómico y la influencia de la  globalización en el ámbito territorial. En tal sentido expresa:

Pero es que, en la medida en que los profundos procesos de cambio en el plano tecnológico, económico,  cultural y político a escala mundial impactan inevitablemente los territorios subnacionales, los dos  procesos –el de la globalización y el de localización– se convierten en dos caras de una misma moneda.  Tanto es así que la valorización de lo local en relación dialéctica con lo global ha dado lugar a extraños  neologismos como glocal y fragmegración, para tratar de expresar la pertinencia de los dos ámbitos  espaciales al mismo campo relacional. La globalización de lo local y la localización de lo global. (NU.  CEPAL. ILPES, 2002, p.12)

Es a partir de esta visión que Moncayo delinea dos perspectivas sobre la re-espacialización del acontecer  socioeconómico y político.

“En la primera perspectiva, la insurgencia de lo territorial se interpreta como una consecuencia de la  crisis o vaciamiento del Estado-nación, piedra angular de la organización política del mundo desde la  suscripción del Tratado de Westfalia en 1648. Uno de los primeros en divulgar ampliamente esta visión  fue el historiador Paul Kennedy (1993) quien afirma:

Estos cambios globales también ponen en cuestión la utilidad del propio Estado-nación. Al parecer, el  actor autónomo clave […] parece estar no sólo perdiendo control e integridad […] en algunos problemas  es demasiado grande para operar con eficacia; en otros es demasiado pequeño. Por consiguiente, se  producen presiones para una “redistribución de la autoridad” tanto hacia arriba como hacia abajo,  creando estructuras que podrían ser capaces de responder de modo más efectivo”10.

En la segunda, las presiones (el desbordamiento) para una redistribución del poder hacia arriba  (supranacionalización) obedecen a que el Estado está perdiendo soberanía en el manejo de problemas  tales como la macroeconomía, los derechos humanos, el medio ambiente, el narcotráfico y el  armamentismo, entre otros, los cuales se consideran crecientemente del resorte de la comunidad y los  organismos internacionales. Como bien señala Giddens (1999): Globalización, se debería subrayar, no es  igual a internacionalización. No significa sólo lazos más estrechos entre las naciones, sino procesos como  la emergencia de la sociedad civil global, que traspasa las fronteras nacionales. En la idea de que el  desarrollo económico y la competitividad tienen cada vez más un carácter localizado confluyen distintos  enfoques teóricos.

Se sugiere la lectura: Nuevas teorías y enfoques conceptuales sobre el Desarrollo regional: ¿Hacia un  nuevo paradigma? Edgar Moncayo Jiménez.

Los actores sociales y su influencia en el desarrollo local sostenible.

El estudio sobre el funcionamiento de actores sociales, término con el cual se han venido entendiendo  hoy las tradicionales relaciones entre los hombres, aquellas que identifican su naturaleza y esencia  social, viene a ocupar un lugar primordial en las Ciencias Sociales. Son estudios que se orientan a  descubrir la dinámica interna de las sociedades su comportamiento y sus fortalezas, sobre la base del  conocimiento del tipo de relaciones que las identifican, para enfrentar determinadas situaciones del  contexto y de su existencia ante la adversidad (Miranda, Castellanos, & León, 2008).

El mutuo reconocimiento y respeto, entre los actores sociales y la localidad constituye un importante  reto a conseguir en la actualidad, lo que permitiría trabajar conjuntamente para lograr el bienestar y el  desarrollo sostenible. Para esto se hace necesario identificar y conocer quiénes son sus actores sociales  y sus roles, base del empeño común en la formación de una estructura coherente y funcional  determinada al éxito y al logro de los objetivos propuestos, mediante una lógica funcional que denota al  interior de la comunidad, la presencia de un orden (Hernández, 2012).

Personas, grupos o instituciones, constituyen actores sociales, que cumplen una función o estatus social  dentro de la misma, en correspondencia con la concepción de su organización interna. De tal modo, el  rol social de los actores se define como el conjunto de funciones, normas, comportamientos y derechos  definidos social y culturalmente, un estatus concreto que se asume en función de las necesidades y  propósitos de la comunidad, y que debe ser asumido y aceptado por sus miembros (Hernández, 2012).

Entre los actores sociales existe una relación articulada que desarrolla la práctica de la intersectorialidad  e integralidad, lo que forma parte de un proceso donde se intercambian experiencias, se generan nuevos  conocimientos, se potencian las iniciativas, se intercambian recursos, se hacen prácticas integradas y se  construyen modelos replicables para otros proyectos de desarrollo sostenible en las comunidades

El protagonismo del actor social está dado por su responsabilidad en la creación de un ambiente que  propicie la moderación y facilitación de los procesos de intercambio entre todos los componentes de la  comunidad. Un ambiente que permita establecer interacción colaborativa y creativa entre las personas  (Hernández, 2012).

El término actor social hace referencia a grupos, organizaciones o instituciones que interactúan en la  sociedad y que, por iniciativa propia, lanzan acciones y propuestas que tienen incidencia social. Estos  actores pueden ser: organizaciones sociales de base, sindicatos, movimientos, partidos políticos, iglesias,  gremios, instituciones de gobierno, agencias de cooperación internacional, organismos multilaterales,  entre otras (Hernández, 2012).

El actor social en la guía del proceso, en el entorno de su accionar, debe contribuir a la intra e  intermediación que supone velar por la calidad de la transferencia del conocimiento, entiéndase  reducción a la mínima expresión de los factores que pueden causar las confusiones y ruidos en la  comunicación entre los integrantes de la comunidad. Debe además, contribuir con la metamediación  que implica incrementar el poder de los procesos de gestión del conocimiento, mientras vela por la  calidad de los instrumentos y los canales de transferencia del mismo (Hernández, 2012).

De esta manera, no solo es importante que se conozca cuál es el rol de los actores sociales sino que es  importante conocer acerca de las competencias que debe exhibir para aportar eficiencia a su gestión  (Hernández, 2012).

La referencia a los actores forma parte, de manera muy destacada, del discurso de hoy, habitual en  materia de innovación y desarrollo local. Las alusiones a la existencia de territorios con proyecto,  territorios que piensan su futuro, territorios que aprenden, etc., son otras tantas metáforas que se  sustentan en esa capacidad potencial de los actores locales para movilizar los recursos específicos del  área, mejorar su inserción al exterior y ofrecer respuestas innovadoras ante los retos del presente.  Capacidad que en ciertos casos permite al territorio dejar de ser concebido como simple objeto para  convertirse en sujeto colectivo, que cuenta con un “sistema de actores que lo anima y puede pensar y  actuar en su nombre” (Hernández, 2012).

El desarrollo económico local sólo puede ser alcanzado con la participación de los diversos actores  territoriales, quienes deben asumir un rol de transformadores de su propia realidad en el ámbito  económico. Entonces, los agentes o actores locales que deben impulsar el desarrollo local serían:

• Los gobiernos locales. Por varias razones deberían ser los responsables de liderar los procesos.
• Las empresas: microempresas, pequeñas, medianas, y grandes empresas, y de todo tipo (roducción, comercio y servicios).
• Los centros de formación o capacitación. Para explotar o desarrollar las potencialidades que ofrecen los di- versos territorios, debe existir un capital humano idóneo a las exigencias del territorio.
• El gobierno central. Se requiere su intervención en áreas y aspectos estratégicos, particularmente en la creación de condiciones físicas del territorio apropiadas al desarrollo económico local. La participación del gobierno es determinante para la articulación de las dinámicas económicas locales con las nacionales.
• La sociedad civil organizada. Si el desarrollo económico de una localidad está orientado por una visión estratégica de desarrollo, esta tiene que haber sido construida tomando en cuenta los puntos de vista de todos los actores de la localidad, dentro de las cuales, una de las principales es la población organizada en distintas expresiones. También otras instituciones de la ciudadanía como las ONG, que pueden ser de distinto tipo y en ocasiones representan un apoyo importante para las localidades en términos financieros y técnicos.
• Los gobiernos municipales son los actores que deberían liderar y promover el desarrollo local pues:
  • Son el eslabón de gobierno en el ámbito local. En sentido amplio, gobierno equivale a gestión político-administrativa de la localidad. Es un cargo de elección popular y representa a la población del municipio; les corresponde mantener el vínculo entre el Gobierno Central y el municipio. En consecuencia, son los canales por excelencia para la gestión y desarrollo de proyectos realizados con intermediación de instancias nacionales; son los referentes elegibles más obvios para la descentralización del Estado.

La existencia a nivel de la comunidad de actores sociales comprometidos con el cambio, sobre todo, entre los miembros de los sectores sociales más vulnerables, ha promovido la conciencia de la necesidad del estudio del papel de los mismos en el desarrollo sostenible de la comunidad. Muchos investigadores han defendido la idea de la necesidad de identificar quiénes son los actores sociales que constituyen líderes comunitarios. El proceso de identificación de los líderes comunitarios presupone la realización del diagnóstico comunitario como herramienta adecuada para la determinación de los actores sociales y su liderazgo.

En función de mejorar la calidad de vida en la comunidad se pretende: que el actor social promueva, a  partir de su liderazgo, la participación y la organización de sus comunidades para reconstruir el tejido  social en la búsqueda de una sociedad más equilibrada, que optimice y aumente los recursos existentes  en el medio para potenciar el desarrollo de las comunidades.

Se trata de detectar necesidades, expectativas, problemas, fortalezas, debilidades, oportunidades de los  actores de la comunidad. Las comunidades y las personas no solo son consumidores potenciales, son  actores sociales en permanente movimiento y evolución que generan su propia cultura, que interactúan  entre sí y con la comunidad dinamizando las relaciones.

Los actores sociales son dueños de un saber y de destrezas que les permiten ser gestores de su propio  desarrollo, para lo cual es necesario ayudarles a construir las herramientas para mejorar adecuadamente  sus conocimientos. Están en mejores condiciones de afrontar riesgos y desafíos, debido a que la  localidad es una dimensión espacial donde confluyen y se articulan los conocimientos empíricos con la  experiencia, con los conocimientos adquiridos por los actores en las diferentes enseñanzas (Hernandez,  2012).

El proceso de planeación en Colombia, se presenta de acuerdo con los diferentes grados de intervención que hace el Estado, en cualquiera de los ámbitos del sistema nacional con el propósito de generar procesos de desarrollo, a partir de las propuestas que hacen los ciudadanos en los diferentes escenarios de participación. En este contexto la planeación es un instrumento que orienta el desarrollo. En este sentido Gandour (1999) plantea que la planeación es el “es el medio a través del cual las organizaciones jerárquicas estatales tienen la capacidad de determinar la destinación de los recursos públicos, independientemente del modelo de Estado que haya sido adoptado. En la medida en que el patrimonio que ellas administran se encuentra por fuera de la circulación del mercado, las decisiones requieren un sistema de organización y distribución de los procesos decisorios que constituye el sistema de planeación. El ejercicio de la planificación está ligado a los lineamientos que influyen en el plan nacional de desarrollo, siguiendo unos objetivos y procesos direccionados.

La participación se refleja fundamentalmente en la capacidad para elaborar propuestas en forma  autónoma, o concertada, al establecer consensos sobre metas, compromisos, responsabilidades para  lograrlas. Pero también, en la capacidad de negociar esas propuestas y para vigilar el cumplimiento de  las metas y de los compromisos acordados. Sirve para trazar una guía que determina en qué y cómo  deben invertirse los recursos de la Nación. Estos hay que asignarlos de acuerdo con las prioridades  porque siempre son escasos e insuficientes. Para no malgastar la plata haciendo inversiones sin tener  claro qué es lo más conveniente para el país y para que los municipios progresen. La planificación es un  proceso socio-político y un escenario de interlocución entre actores: “como proceso, comprende una  serie de dinámicas sociales y políticas en torno a la identificación de problemas y potencialidades del  presente y a la formulación de apuestas de futuro.

Como escenario, la planeación es una oportunidad de encuentro entre voces diferentes interesadas en  construir consensos básicos sobre metas de bienestar y sobre los procedimientos, instrumentos y  acciones necesarios para alcanzarlas. Es, en consecuencia, un proceso y un escenario eminentemente  político que enlaza medios y fines; presen- te y futuro; problemas y soluciones; potencialidades y  realizaciones; conocimiento y acción” (Velásquez Y González, 2003). Los procesos de planificación y  gestión ambiental deben estar unidos al objeto de ordenación ya que todos se pueden considerar  sujetos que toman decisiones y dan alternativas, es por ello que la planificación debe ser:

Abierta e incluyente: convoca al conjunto de la sociedad para que elabore una reflexión sobre su  presente y su futuro. Nadie puede ser excluido de este ejercicio, pues las decisiones que se toman a  todos y a todas conciernen, permitiendo la participación. (Gandour, 1999)

Para profundizar, ampliar la visión sobre la planificación regional en Colombia, se sugiere realizar la  lectura “Evolución de la Planificación Regional en Colombia “Tendencias y Perspectivas del Desarrollo”,  de Julián Alberto Rengifo.

A manera de síntesis de esta unidad, se retoman algunas consideraciones planteadas en los análisis  realizados en el “Laboratorio Integrado de Diseño de Estrategias Regionales (Chile, 1994) y el estudio de  Sergio Boisier. El Desarrollo Regional es un proceso localizado de cambio social sostenido que tiene  como finalidad última el progreso permanente de la región, el territorio, la localidad, la comunidad y de  cada individuo residente en ella. Además de estar vinculado estrechamente a un proceso de crecimiento  económico, el Desarrollo Regional requiere de las siguientes condiciones.

1. Un proceso creciente de autonomía para emprender un estilo propio de desarrollo y aplicar políticas autóctonas. Para ello es necesario una verdadera descentralización que cuente con la participación política de la población excluyendo en definitiva cualquier forma de autoritarismo.
2. Capacidad de apropiarse de los ingresos para reinvertir en el proceso, lo que permite superar en forma paulatina las estructuras de producción obsoletas y diversificar la base económica. Esto posibilitará un desarrollo sustentable a largo plazo, pues ofrece cimientos más sólidos.
3. Una actitud permanente de “conciencia” respecto a la protección ambiental y el uso racional de los
   recursos naturales, al tiempo que se deberá propiciar el incremento del nivel de vida de la población.
4. La identificación plena de la población con su Región, lo que da sentido de pertenencia e identidad al Desarrollo Regional. Esto se vincula a la historia, la sicología, la lengua, la tradición y el arraigo sociocultural de la población con esa región, por lo que deberá predominar un verdadero sentido de pertenencia que desarrolle la cohesión y al final posibilite la motivación de cada uno de los individuos.
5. Se necesita de lo cotidiano y aquí está la unidad, como requisito indispensable para ejercer las diferentes actividades del individuo en la sociedad. Lo cotidiano posibilita la comunicación y el diálogo que es lo que permite adentrarse en los problemas de la región.
6. Producto del significado social de este proceso, es fundamental que el ingreso se reparta entre la población con justicia y equidad, además de garantizar la participación constante de esta en la toma de las decisiones.
7. El protagonismo es requisito indispensable para este proceso, entendido este como el liderazgo de los gestores del Desarrollo regional.
8. La coordinación entre los agentes del desarrollo constituye una condición necesaria para consolidar el desarrollo de la región.

Por último, no habrá desarrollo en ninguna de sus acepciones, incluyendo la Regional, si no hay un verdadero sentido de paz, confraternidad y tranquilidad a nivel global (Delgado, 2006).

Las distintas teorías del desarrollo regional.

Edgar Moncayo Jiménez (2001) y Palacios (1993), analizan diferentes postulados de corrientes teóricas  del desarrollo regional, que van desde la escuela alemana considerada el origen de las teorías de región  y desarrollo, hasta las más recientes analizadas con un enfoque neokeynesiano, con una visión  económica neoclásica (Lorenzo, 2016).

“La primera teoría del desarrollo, sin ser conocida con ese nombre, tuvo su origen con el Alemán Von  Thünen (1826). De allí que sea conocida como una teoría de la escuela alemana. El autor, en su trabajo  pionero construyó un modelo muy útil que explica el desarrollo de un país”6. Se Basó principalmente, en  el precio de la tierra, la calidad de la misma y los costos de transporte. Con ello pudo explicar la división  del trabajo entre los centros urbanos y las áreas rurales dedicadas a la agricultura. Sobre estas variables  económicas, descansaba fundamentalmente el desarrollo de la región de un país (Lorenzo, 2016).

Posteriormente, para los inicios del Siglo XX otros geógrafos alemanes como A. Weber (1929), también, W. Chris- taller (1929) y Lösch (1940), desarrollaron la teoría de la localización, donde “intervienen la  disposición geográfica del mercado y los costos del transporte para deducir con aplicaciones  geométricas, el surgimiento de unos emplazamientos (localidades) centrales, organizados  hexagonalmente, en los que se concentran las actividades productivas” (Moncayo, 2000, p. 3, citado por  Lorenzo, 2016).

“Aquí surge la primera teoría del desarrollo regional sustentada geográficamente en los lugares más  importantes de una región, considerados centros de producción y distribución de las actividades  comerciales, una continuidad, de lo planteado por Von Thünen en las tres primeras décadas del año  1800”7.

Años después, estas ideas del desarrollo se expanden por todo el mundo, llegando a Estados Unidos de  América (EUA) en las décadas de 1950 y 1960. Por estas fechas, la academia norteamericana elaboró  otras teorías, Moncayo (2001). Una de ellas es la del: multiplicador de base-exportación (sustentada por  Friedmann, 1966); otra, el potencial del mercado (analizado por Harris, 1954), ambas poseen como  rasgo común el papel que tiene la demanda en la determinación del nivel de la actividad económica y  por tanto del ingreso de la región (Lorenzo, 2016).

En estas teorías, el desarrollo regional estaba sustentado en un principio keynesiano (pensamiento  económico surgido después de la primera guerra mundial), una alta participación del estado en la  economía nacional, que incentiva y prioriza la demanda externa. Que elevara las exportaciones (como  principio de la teoría de base-exportación) y a la vez la demanda interna, como principio de la teoría que  buscaba ensanchar y hacer crecer el mercado interno, para así generar el desarrollo de ese país o  localidad (Lorenzo, 2016).

Dentro de las teorías de corte neokeynesiano, se encuentra la corriente intervencionista, de la cual se  desprenden tres tipos de aproximaciones teóricas de lo regional, de acuerdo con Moncayo (2002), están:  la del centro-periferia, la de las dependencias de Friedmann 1972; Frank, 1965 y CEPAL 1950 – 70 y por  último, la de la causación circular acumulativa (Lorenzo, 2016).

La del centro-periferia y de dependencia postulan que “el nivel de desarrollo alcanzado por una región  está condicionado por la posición que ocupa en un sistema de naturaleza jerarquizado y de relaciones  asimétricas, cuya dinámica es ajena a la propia región” (Moncayo, 2002, p. 117).

Para estas dos teorías, los principios del desarrollo para una región son muy parecidos entre sí.  Argumentan que, ninguna localidad dentro de una región, por si sola alcanzará el desarrollo, sino es por  los flujos y fuerzas externas a la propia región o al área geográfica en la que se encuentra insertada y la  posición que tienen dentro de esta.

“Si le corresponde coexistir dentro de una región con un considerable potencial para el desarrollo, la  propia zona en la que se encuentra incrustada, gracias a las fuerzas externas e internas que persisten en  esa región, la impulsará para lograr y alcanzar su propio desarrollo armónico que se equipare con las  demás localidades que la rodean. Es decir, depende -de ahí el nombre de la teoría- del desarrollo que  tiene el área geográfica en la que se circunscribe y realiza sus actividades productivas y comerciales, para  que alcance el mismo grado de desarrollo al de las demás localidades”8.

La otra teoría, la de causación circular acumulativa ó teoría del desarrollo desigual de Myrdal (1957),  indaga las causas de las diferencias en el ritmo y nivel de desarrollo entre las regiones. Aduciendo que el  desarrollo de una región es producto de los:

Mecanismos concentradores de la inversión en unos determinados emplazamientos, con la correlativa  marginación de otras localizaciones. Ponen el énfasis en las condiciones internas de la región para  explicar su posición en el sistema económico y su evolución de largo plazo. (Moncayo, 2002, p. 117  citado por Lorenzo, 2016)

“Esta teoría también de corte neokeynesiano, centra su política de desarrollo regional, en identificar las  condiciones internas de la zona que les permita la atracción de nuevos recursos que refuercen la  expansión del mercado por medio de la realización de proyectos de desarrollo (inversión en tecnología).  En ocasiones, a costa de relegar a otras que no reúnan las características o se encuentren rezagadas en  esa área de expansión”9. Así, poder generar el desarrollo desea- do y encausado a una zona con  potencial, a cambio de no impulsar a la que se encuentra en menor desventaja.

La otra corriente teórica del desarrollo regional es la llamada neoclásica, impulsada por Harrod (1939) y  Domar (1947), quienes a decir de Edgar Moncayo (2002):

Centran su atención en las cuestiones relativas a los determinantes del nivel del producto y las  diferencias en sus tasas de crecimiento entre países y dentro de un mismo país en el tiempo. Acentúan su  teoría en la tasa de inversión y la razón capital-producto determinada tecnológicamente. (Moncayo,  2002, p. 35)

En esta teoría, se le da mucho peso a los niveles de inversión que se realizan en una región y al nivel  tecnológico impulsado por la inversión de este capital. Que mediante esta combinación, van a lograr una  razón (ganancia) alta en su producción, debido a la tecnificación en sus procesos productivos. Está claro  que, si no existe una inversión en tecnologías en los procesos productivos de las empresas públicas y  privadas, no se logran utilidades suficientes que permitan un impacto en el desarrollo local y regional.

Enrique Hernández Laos (1993), hace referencia a la teoría del colonialismo intenso del desarrollo  regional, bajo la tesis de la convergencia, en donde sostiene que tarde o temprano, las disparidades  interregionales de cualquier país tienden a eliminarse conforme avance el proceso de desarrollo  económico (Lorenzo, 2016).

En esta teoría, no sólo son los factores económicos los que caracterizan a este tipo de regiones, se  acentúan por igual en las “relaciones asimétricas del poder derivadas de la concentración de la tierra y  de la propiedad en manos de una elite que controla las instituciones y provoca la escasa participación  económica y política de una parte importante de la población” (Hernández, 1993, p. 583 citado por  Lorenzo, 2016).

Se valora el énfasis que se le da a la desigualdad existente entre las regiones. Se sostiene que esta  desigualdad in- terregional va a desaparecer en la medida que se logre la participación económica y  política, tanto de las instituciones como de los particulares y de la sociedad misma. Y en el transcurso del  tiempo, estas disparidades por el mismo proce- so del desarrollo económico, al final tienen que  converger en un mejor desarrollo regional (Lorenzo, 2016).

Sergio Boiser (1996) define el desarrollo regional como un proceso localizado de cambio social sostenido  que tiene como finalidad última, el progreso permanente de la región, de la comunidad regional como  un todo y de cada individuo residente en ella. Este desarrollo del individuo dentro de una región, se  logra con la descentralización de una política regional que sea eficaz y equitativa.

Para Boisier (1992), la descentralización territorial es uno de los requisitos y una condición necesaria en  los tiempos en que vivimos para el logro de la transformación productiva, de la equidad y de la  sostenibilidad del desarrollo. Esta descentralización:

Favorece el desarrollo local, por la capacidad de decisión que permite a las autoridades y poderes  subcentrales. Proporciona margen para que los poderes regionales y locales apoyen financieramente  proyectos de interés para el desarrollo local, dado que se supone que la auténtica descentralización  afecta también a los recursos financieros. (Lázaro, 1999, p. 19 citado por Lorenzo, 2016)

Javier Delgadillo y Felipe Torres (2002), sostienen que el desarrollo regional es un concepto inherente a  la transformación de las regiones. Un proceso y un fin en las tareas de administración y promoción del  crecimiento y el bienestar del país.

En donde este desarrollo regional se asocia a cuestiones tales como “el incremento de la producción y el  progreso técnico, las tareas de gobernabilidad y la disputa por el poder político en las entidades  territoriales, la distribución del ingreso, la preservación de los recursos y del medio ambiente en general  y la organización territorial de la sociedad que habita en las mismas” (Delgadillo et. al., 2001).

Sin embargo, dada la influencia del proceso de globalización, se han abierto nuevas discusiones sobre  nuevas teorías del desarrollo regional. En esta perspectiva, Edgar Moncayo hace una revaloración de la  cuestión territorial en la organización del estado y el desarrollo socioeconómico y la influencia de la  globalización en el ámbito territorial. En tal sentido expresa:

Pero es que, en la medida en que los profundos procesos de cambio en el plano tecnológico, económico,  cultural y político a escala mundial impactan inevitablemente los territorios subnacionales, los dos  procesos –el de la globalización y el de localización– se convierten en dos caras de una misma moneda.  Tanto es así que la valorización de lo local en relación dialéctica con lo global ha dado lugar a extraños  neologismos como glocal y fragmegración, para tratar de expresar la pertinencia de los dos ámbitos  espaciales al mismo campo relacional. La globalización de lo local y la localización de lo global. (NU.  CEPAL. ILPES, 2002, p.12)

Es a partir de esta visión que Moncayo delinea dos perspectivas sobre la re-espacialización del acontecer  socioeconómico y político.

“En la primera perspectiva, la insurgencia de lo territorial se interpreta como una consecuencia de la  crisis o vaciamiento del Estado-nación, piedra angular de la organización política del mundo desde la  suscripción del Tratado de Westfalia en 1648. Uno de los primeros en divulgar ampliamente esta visión  fue el historiador Paul Kennedy (1993) quien afirma:

Estos cambios globales también ponen en cuestión la utilidad del propio Estado-nación. Al parecer, el  actor autónomo clave […] parece estar no sólo perdiendo control e integridad […] en algunos problemas  es demasiado grande para operar con eficacia; en otros es demasiado pequeño. Por consiguiente, se  producen presiones para una “redistribución de la autoridad” tanto hacia arriba como hacia abajo,  creando estructuras que podrían ser capaces de responder de modo más efectivo”10.

En la segunda, las presiones (el desbordamiento) para una redistribución del poder hacia arriba  (supranacionalización) obedecen a que el Estado está perdiendo soberanía en el manejo de problemas  tales como la macroeconomía, los derechos humanos, el medio ambiente, el narcotráfico y el  armamentismo, entre otros, los cuales se consideran crecientemente del resorte de la comunidad y los  organismos internacionales. Como bien señala Giddens (1999): Globalización, se debería subrayar, no es  igual a internacionalización. No significa sólo lazos más estrechos entre las naciones, sino procesos como  la emergencia de la sociedad civil global, que traspasa las fronteras nacionales. En la idea de que el  desarrollo económico y la competitividad tienen cada vez más un carácter localizado confluyen distintos  enfoques teóricos.

Se sugiere la lectura: Nuevas teorías y enfoques conceptuales sobre el Desarrollo regional: ¿Hacia un  nuevo paradigma? Edgar Moncayo Jiménez.

Los actores sociales y su influencia en el desarrollo local sostenible.

El estudio sobre el funcionamiento de actores sociales, término con el cual se han venido entendiendo  hoy las tradicionales relaciones entre los hombres, aquellas que identifican su naturaleza y esencia  social, viene a ocupar un lugar primordial en las Ciencias Sociales. Son estudios que se orientan a  descubrir la dinámica interna de las sociedades su comportamiento y sus fortalezas, sobre la base del  conocimiento del tipo de relaciones que las identifican, para enfrentar determinadas situaciones del  contexto y de su existencia ante la adversidad (Miranda, Castellanos, & León, 2008).

El mutuo reconocimiento y respeto, entre los actores sociales y la localidad constituye un importante  reto a conseguir en la actualidad, lo que permitiría trabajar conjuntamente para lograr el bienestar y el  desarrollo sostenible. Para esto se hace necesario identificar y conocer quiénes son sus actores sociales  y sus roles, base del empeño común en la formación de una estructura coherente y funcional  determinada al éxito y al logro de los objetivos propuestos, mediante una lógica funcional que denota al  interior de la comunidad, la presencia de un orden (Hernández, 2012).

Personas, grupos o instituciones, constituyen actores sociales, que cumplen una función o estatus social  dentro de la misma, en correspondencia con la concepción de su organización interna. De tal modo, el  rol social de los actores se define como el conjunto de funciones, normas, comportamientos y derechos  definidos social y culturalmente, un estatus concreto que se asume en función de las necesidades y  propósitos de la comunidad, y que debe ser asumido y aceptado por sus miembros (Hernández, 2012).

Entre los actores sociales existe una relación articulada que desarrolla la práctica de la intersectorialidad  e integralidad, lo que forma parte de un proceso donde se intercambian experiencias, se generan nuevos  conocimientos, se potencian las iniciativas, se intercambian recursos, se hacen prácticas integradas y se  construyen modelos replicables para otros proyectos de desarrollo sostenible en las comunidades

El protagonismo del actor social está dado por su responsabilidad en la creación de un ambiente que  propicie la moderación y facilitación de los procesos de intercambio entre todos los componentes de la  comunidad. Un ambiente que permita establecer interacción colaborativa y creativa entre las personas  (Hernández, 2012).

El término actor social hace referencia a grupos, organizaciones o instituciones que interactúan en la  sociedad y que, por iniciativa propia, lanzan acciones y propuestas que tienen incidencia social. Estos  actores pueden ser: organizaciones sociales de base, sindicatos, movimientos, partidos políticos, iglesias,  gremios, instituciones de gobierno, agencias de cooperación internacional, organismos multilaterales,  entre otras (Hernández, 2012).

El actor social en la guía del proceso, en el entorno de su accionar, debe contribuir a la intra e  intermediación que supone velar por la calidad de la transferencia del conocimiento, entiéndase  reducción a la mínima expresión de los factores que pueden causar las confusiones y ruidos en la  comunicación entre los integrantes de la comunidad. Debe además, contribuir con la metamediación  que implica incrementar el poder de los procesos de gestión del conocimiento, mientras vela por la  calidad de los instrumentos y los canales de transferencia del mismo (Hernández, 2012).

De esta manera, no solo es importante que se conozca cuál es el rol de los actores sociales sino que es  importante conocer acerca de las competencias que debe exhibir para aportar eficiencia a su gestión  (Hernández, 2012).

La referencia a los actores forma parte, de manera muy destacada, del discurso de hoy, habitual en  materia de innovación y desarrollo local. Las alusiones a la existencia de territorios con proyecto,  territorios que piensan su futuro, territorios que aprenden, etc., son otras tantas metáforas que se  sustentan en esa capacidad potencial de los actores locales para movilizar los recursos específicos del  área, mejorar su inserción al exterior y ofrecer respuestas innovadoras ante los retos del presente.  Capacidad que en ciertos casos permite al territorio dejar de ser concebido como simple objeto para  convertirse en sujeto colectivo, que cuenta con un “sistema de actores que lo anima y puede pensar y  actuar en su nombre” (Hernández, 2012).

El desarrollo económico local sólo puede ser alcanzado con la participación de los diversos actores  territoriales, quienes deben asumir un rol de transformadores de su propia realidad en el ámbito  económico. Entonces, los agentes o actores locales que deben impulsar el desarrollo local serían:

• Los gobiernos locales. Por varias razones deberían ser los responsables de liderar los procesos.
• Las empresas: microempresas, pequeñas, medianas, y grandes empresas, y de todo tipo (roducción, comercio y servicios).
• Los centros de formación o capacitación. Para explotar o desarrollar las potencialidades que ofrecen los di- versos territorios, debe existir un capital humano idóneo a las exigencias del territorio.
• El gobierno central. Se requiere su intervención en áreas y aspectos estratégicos, particularmente en la creación de condiciones físicas del territorio apropiadas al desarrollo económico local. La participación del gobierno es determinante para la articulación de las dinámicas económicas locales con las nacionales.
• La sociedad civil organizada. Si el desarrollo económico de una localidad está orientado por una visión estratégica de desarrollo, esta tiene que haber sido construida tomando en cuenta los puntos de vista de todos los actores de la localidad, dentro de las cuales, una de las principales es la población organizada en distintas expresiones. También otras instituciones de la ciudadanía como las ONG, que pueden ser de distinto tipo y en ocasiones representan un apoyo importante para las localidades en términos financieros y técnicos.
• Los gobiernos municipales son los actores que deberían liderar y promover el desarrollo local pues:
  • Son el eslabón de gobierno en el ámbito local. En sentido amplio, gobierno equivale a gestión político-administrativa de la localidad. Es un cargo de elección popular y representa a la población del municipio; les corresponde mantener el vínculo entre el Gobierno Central y el municipio. En consecuencia, son los canales por excelencia para la gestión y desarrollo de proyectos realizados con intermediación de instancias nacionales; son los referentes elegibles más obvios para la descentralización del Estado.

La existencia a nivel de la comunidad de actores sociales comprometidos con el cambio, sobre todo, entre los miembros de los sectores sociales más vulnerables, ha promovido la conciencia de la necesidad del estudio del papel de los mismos en el desarrollo sostenible de la comunidad. Muchos investigadores han defendido la idea de la necesidad de identificar quiénes son los actores sociales que constituyen líderes comunitarios. El proceso de identificación de los líderes comunitarios presupone la realización del diagnóstico comunitario como herramienta adecuada para la determinación de los actores sociales y su liderazgo.

En función de mejorar la calidad de vida en la comunidad se pretende: que el actor social promueva, a  partir de su liderazgo, la participación y la organización de sus comunidades para reconstruir el tejido  social en la búsqueda de una sociedad más equilibrada, que optimice y aumente los recursos existentes  en el medio para potenciar el desarrollo de las comunidades.

Se trata de detectar necesidades, expectativas, problemas, fortalezas, debilidades, oportunidades de los  actores de la comunidad. Las comunidades y las personas no solo son consumidores potenciales, son  actores sociales en permanente movimiento y evolución que generan su propia cultura, que interactúan  entre sí y con la comunidad dinamizando las relaciones.

Los actores sociales son dueños de un saber y de destrezas que les permiten ser gestores de su propio  desarrollo, para lo cual es necesario ayudarles a construir las herramientas para mejorar adecuadamente  sus conocimientos. Están en mejores condiciones de afrontar riesgos y desafíos, debido a que la  localidad es una dimensión espacial donde confluyen y se articulan los conocimientos empíricos con la  experiencia, con los conocimientos adquiridos por los actores en las diferentes enseñanzas (Hernandez,  2012).

Resumen de la Unidad Didáctica 2

La planificación regional solía ser una réplica de la nacional, que no permitía que los líderes  locales dispusieran de autonomía en la asignación de fondos públicos. Hoy, ya existe una  descentralización progresiva, que es preciso acelerar, porque propicia la toma de decisiones en  el ámbito local. En las últimas décadas, se introdujo el concepto de planificación estratégica  para definir lineamientos y metas, con la finalidad de lograr el desarrollo territorial. Gracias a  esta herramienta, se incorporaron a la planificación, elementos de participación de los actores  locales, lo que se ve reflejado en los planes de desarrollo regional de los territorios de varios  países.

Para introducir esta unidad es importante ubicar las distintas fases de transición de las políticas  de desarrollo regional, también, para una ubicación contextual del proceso de desarrollo. En  este sentido (Ortega –Montes 2008), plantean tres etapas en las fases de transición: la Primera  generación, comprendida entre la década de los cincuenta y sesenta del siglo XX; la Segunda  generación, el periodo entre 1970-1990; Por último, la tercera generación, desde 1990 hasta la  década actual.

En un primer momento (en las décadas de los cincuenta y sesenta), primaron las políticas de los modelos  keynesiano y neokeynesiano –llamadas también de primera generación– en las que se distinguían dos tipos  de corrientes teóricas: la que postula que el nivel de desarrollo de una región está condicionado por el  posicionamiento que dicha región tenga en el sistema regional general, y la otra, que hace énfasis en las  condiciones internas de la región (Ortega-Montes, 2008).

En un segundo momento, que comprende el periodo entre 1970–1990, ante las crisis y los cuestionamientos  al modelo keynesiano, aparecen las políticas del modelo neoliberal –denominadas de segunda generación–  las cuales se sustentan en las teorías de la escuela neoclásica, principalmente sobre la famosa ley de los  rendimientos marginales decrecientes y los modelos de crecimiento de Solow (1956), Swan (1956). Sus  postulados se basan en el libre juego del mercado, al cual se le atribuye la capacidad de resolver por sí solo  los problemas de los desequilibrios interregionales, los cuales, según sostiene, se solucionan como resultado  de la libre movilidad de los factores de producción (capital y trabajo) (Ortega-Montes, 2008).

Finalmente, la tercera generación de las políticas de desarrollo regional. De acuerdo con A. Helmsing

Las políticas de tercera generación enfatizan en la competitividad sistémica, mientras que las políticas de  segunda generación, se orientan hacia las acciones de las firmas y la cooperación entre las firmas; así, las  políticas de tercera generación enfatizan en la importancia de las condiciones básicas. Estas últimas no sólo  se refieren al marco macroeconómico, sino también a un conjunto de acciones del nivel meso (sectorial y  local), reforzando la competitividad de los sistemas regionales de producción (SRP). (1999, p. 34)

Los instrumentos de estas políticas son el clúster, el distrito industrial y las cadenas productivas. (Ortega-  Montes, 2008)

La marginación, la pobreza estructural en algunas regiones reta a las autoridades locales, hacedores de  política públicas, ciudadanía, fuerzas sociales y Estado, a crear condiciones que faciliten la superación de la  pobreza o en algunas condiciones a implementar acciones que promuevan el desarrollo de las mismas en el  ámbito territorial. Estas particulares características del territorio obligan, en el contexto actual, especialmente  en América Latina y Colombia, a mirar el desarrollo desde una perspectiva territorial o regional, para abordar  el problema de las desigualdades y desequilibrios territoriales, acentuados por el proceso de globalización.

En la unidad anterior se estableció que “todo espacio económico está ubicado en un espacio geográfico”  (Celis, 1988, p. 12). Esta aclaración básica debe su importancia a la influencia que tienen los recursos  naturales, humanos y antropogénicos en la actividad económica y social de sus habitantes, dando lugar a que,  a partir de los espacios geo- gráficos, surjan los espacios económicos (Ken, 2014). Esta consideración invita a  focalizar la mirada del desarrollo en la región, como unidad de análisis que se concreta específicamente en el  territorio.

Finalmente, es el espacio económico lo que nos interesa estudiar para evaluar la interacción de los factores  que participan en la generación de riqueza y su forma de distribución. El espacio económico es abordado por  autores como Losch (1944), Perroux (1993) y Boudeville (1993). Según Celis (1988, p. 13) “el espacio  económico es donde el hombre produce, donde vive, e incluye la localización de la infraestructura social”. El  surgimiento de estos espacios da origen a una comunidad de actividades y características que los van  uniendo, dando como resultado la conformación de regiones. La definición de región dada por Celis es “una  porción o unidad de un todo mayor, la cual por regla general, sin ninguna especificidad, significa cualquier  parte del territorio menor al país en su conjunto, el cual cuenta con especificidades concretas que le imprimen  unidad” (1988, p. 16). Es así como surgen los conceptos de territorio, espacio y de región (Ken, 2014).

Como se planteó anteriormente, el desarrollo regional se requiere para superar las desigualdades y  desequilibrios del territorio. Si se observa, la mayor concentración de la pobreza en Colombia está localizada  en la periferia costera. En diez departamentos y cinco municipios vive el 30,1 % de la población colombiana,  razón por la cual, lo que allí suceda es de gran importancia para los resultados del país en su conjunto. Varios  indicadores muestran el enorme impacto de las cifras de pobreza en la periferia costera colombiana.

En primer lugar, el 51% de las personas con necesidades básicas insatisfechas (NBI) vive en esta sección del  territorio nacional. Algunos ejemplos son lugares como: Arboletes, Necoclí, San Juan de Urabá y Turbo  (Banco de la Republica, s.f.).

En la unidad 2, simplemente se busca generar una reflexión en torno a la siguiente pregunta: ¿Por qué se  necesita una política económica regional? En Colombia se necesita, de manera urgente, una política para  reducir las enormes brechas económicas entre las regiones, porque el mercado no se va a encargar de  cerrarlas, por lo menos en un corto período de tiempo. Es más, si no se hace nada, esas disparidades pueden  seguir aumentando.

Hay países donde las relativamente pequeñas desigualdades regionales se equilibran por la vía de la  emigración de la mano de obra. Un caso paradigmático de esto lo constituyen USA. En otros casos, la  movilidad de la mano de obra es baja, entre otras razones, porque pueden existir grandes diferencias  culturales o de idioma. Esa es la situación en la Unión Europea, por ejemplo. Por esa razón, la Unión Europea  ha formulado políticas muy activas para reducir las desigualdades interregionales en el ingreso. Se le da tanta  importancia al tema, que cerca de una tercera parte del presupuesto de la Unión se invierte con esa finalidad.

Entre buena parte de los economistas colombianos, especialmente entre los responsables de la orientación de  las políticas de desarrollo de largo plazo, hay la percepción de que la descentralización es un mecanismo  adecuado y suficientemente

En la búsqueda para cumplir este propósito, se observa la revisión que realiza Moncayo, con respecto a los  instrumentos del desarrollo regional hasta los años setenta. En este periodo según Moncayo, considera que el rasgo  más definitorio de las políticas regionales aplicadas en los países avanzados era el acento en la intervención activa  del Estado central, dirigida a reducir las disparidades interregionales. Este objetivo se consideraba deseable tanto por  razones de eficiencia macroeconómica (pleno empleo e impulso de la demanda agregada) como de equidad  Interterritorial (Moncayo, 2006). La justificación teórica de tales enfoques se encontraba en conceptualizaciones como  las de Myrdal y Kaldor; Perroux y Boudeville, y Rosenstain-Rodan. Las primeras explicaban los mecanismos  concentradores de la inversión en unos determinados emplazamientos, con la correlativa marginación  de otras  localizaciones. Las segundas aconsejaban concentrar las inversiones en unos polos con capacidad de irradiar efectos  de arrastre a todo el territorio nacional. Con una racionalidad similar la teoría del gran empujón (big push) abogaba  por la concentración de los recursos escasos en unos grandes proyectos seleccionados. Característicos de la fase  activista eran instrumentos como los polos de desarrollo, el desarrollo integral de regiones con características  biogeográficas o socioeconómicas especiales y la planeación comprensiva del territorio (Moncayo, 2006).

Al respecto se entiende por política del polo de desarrollo, una política a largo plazo de intervención deliberada en el  desarrollo espontáneo de fuerzas que tienden a crear y/o controlar los polos de crecimiento tanto el espacio de  organización industrial como en el geográfico (…),(…) la política del polo de desarrollo puede seguirse en cualquier  espacio económico aplicable, pero es en el geográfico –y en particular como medio de solución de problemas del  desarrollo regional, tanto entre regiones como dentro de las regiones donde se ha recibido con mayor beneplácito y  se han hecho intentos por aplicarla (Moncayo, 2006). Se agregan a este repertorio, inversiones directas del Estado a  través del establecimiento de empresas públicas en las regiones; provisión incentivo y desincentivo para inducir la  localización de la actividad económica; y políticas redistributivas del gasto público con criterio interregional (Moncayo,  2006).

Como lo sintetiza Cuadrado Roura citado por Moncayo (2006), el objetivo básico de la política regional debía ser, en  consecuencia, reducir las disparidades interregionales tratando de impulsar el desarrollo de las áreas atrasadas y, en  su caso, la recuperación de las que estuvieran en retroceso.

A continuación se presenta una breve mirada a los lineamientos desde la perspectiva del ordenamiento territorial urbano, rural y ambiental. Para este propósito, se cita el trabajo del profesor Ángel Massiris Cabeza,  quien señala los elementos relevantes de los planes de ordenamiento territorial en Colombia.

El componente urbano: A diferencia de las políticas sectoriales, las políticas espaciales de desarrollo  buscan reducir las disparidades del desarrollo regional y los problemas de integración económica y espacial.  El ordenamiento territorial es una de estas políticas, la cual se basa en estrategias de uso y la ocupación del  territorio, es decir, en la disposición ordenada de los habitantes, las actividades y la infraestructura en el  territorio. El ordenamiento necesariamente debe integrar las políticas sectoriales en los distintos niveles  territoriales. No obstante, como se mencionó arriba, las políticas sectoriales son, en algunos casos,  contradictorias entre sí y con el desarrollo territorial equilibrado, lo que plantea grandes retos a la política  ordenadora.

En Colombia, la política de ordenamiento territorial ha tenido su máximo desarrollo legal en el nivel municipal  y distrital, razón por la cual, a continuación se examinan en detalle los alcances, planes, categorías espaciales  e instrumentos correspondientes a este nivel territorial (Massiris, 2010).

El Ordenamiento Territorial (OT) municipal y distrital tiene su fundamento en el Artículo 311 de la Constitución  Política de Colombia, el cual establece para los municipios el deber de “ordenar el desarrollo de sus  territorios”. Este precepto fue retomado por la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley 152/94), en su Artículo  41; allí se establece que los municipios, además de los planes de desarrollo, deben contar con un plan de  ordenamiento territorial, elaborado con el apoyo técnico y las orientaciones del Gobierno Nacional y los  departamentos (Massiris, 2010).

La Ley 388 de 1997 desarrolla los anteriores preceptos constitucionales y legales, dando al OT municipal las  bases legales para su aplicación. Dicha ley parte de la definición del ordenamiento territorial municipal y  distrital en los términos de que éste “comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de  planificación física concertados, en ejercicio de la función pública que les compete… En orden a disponer de  instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización,  transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en  armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales” (Ley 388/97, Art. 5) (Massiris, 2010).

El OT municipal y distrital se realiza con el objeto de complementar la planificación económica y social con la  dimensión territorial, racionalizar las actuaciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento  sostenible, mediante la definición de estrategias de uso ocupación y manejo del suelo, actuaciones urbanas  integrales y articulación de las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal o  distrital. Todo ello, tomando en cuenta los objetivos económicos, sociales y ambientales, las relaciones  intermunicipales, metropolitanas y regionales, las condiciones de diversidad étnica y preservación del  patrimonio cultural y la incorporación de instrumentos que permitan regular las dinámicas de transformación  territorial de manera que se optimice la utilización de los recursos naturales y humanos para el logro de  condiciones de vida dignas para la población actual y futura (Ley 388/97, art.6), (Massiris, 2010).

El plan de ordenamiento territorial municipal y distrital.

Se define como el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal,  constituido por un conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y  normas, adopta- das para orientar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo” (Ley 388/97, art. 9).  Se distinguen tres tipos de planes:

Los planes de ordenamiento territorial, (POT) elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y  municipios con población superior a los 100.000 habitantes- Los planes básicos de ordenamiento territorial,  (POB) elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000  habitantes. Los esquemas de ordenamiento, (EOT) elaborados y adoptados por las autoridades de los  municipios con población inferior a los 30.000 habitantes. Cada uno de estos planes tiene tres componentes  básicos: un componente general, un componente urbano y uno rural (Massiris, 2010).

Componente general de los planes de Ordenamiento Territorial. Este componente fija el modelo de  ocupación del territorio (intraurbano, rural y urbano-rural) en términos de la localización y distribución espacial  de las actividades, las grandes infraestructuras que requieren dichas actividades y las características de los  sistemas de comunicación vial que garantizan la fluida interacción entre las actividades espacialmente  separadas. Incluye los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo y el contenido estructural  (Massiris, 2010).

Los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo, se refieren a la identificación y localización  de las acciones sobre el territorio que permitan organizarlo y adecuarlo para el aprovechamiento de sus  ventajas comparativas y su mayor competitividad. Así, como a la definición de las acciones territoriales para  garantizar la consecución de los objetivos de desarrollo económico y social del municipio o distrito y la  adopción de las políticas de largo plazo para la ocupación, aprovechamiento y manejo del suelo, y de los  recursos naturales (Ley 388/97, Art. 12), (Massiris, 2010).

El contenido estructural, se refiere a los sistemas de comunicación entre el área urbana y el área rural y su  articulación con los respectivos sistemas regionales. El señalamiento de las áreas de reserva y medidas de  protección del medio ambiente, conservación de los recursos naturales, defensa del paisaje y del patrimonio  histórico, cultural y arquitectónico. La determinación y localización cartográfica de las zonas que presenten  alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas o riesgos naturales o por  condiciones de insalubridad. La localización de actividades, infraestructuras y equipamientos básicos para  garantizar adecuadas relaciones funcionales entre asentamientos y zonas urbanas y rurales. La clasificación  del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana, con la correspondiente fijación del perímetro  urbano (Ley 388/97, Art. 12). Todos estos contenidos deberán ser compatibles con los determinantes  considerados antes (Massiris, 2010).

Componente urbano de los planes de Ordenamiento Territorial, ha sido tratado, en términos legales, de  manera amplia, con énfasis en la reglamentación de los usos del suelo. (Ley 1333 de 1986 (Código de  Régimen Municipal), la Ley 9 de 1989 (Ley de Reforma Urbana) y más recientemente la Ley 388 de 1997). La  Constitución Política (CP) de 1991, por su parte, elevó a precepto constitucional la reglamentación de los usos  del suelo urbano. En los artículos 82, 310, 313, 330 y 334, la CP hace referencias directas a este tema,  estableciendo que las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y  regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común (CP, Art. 82). En su  Artículo 313, la CP asigna a los concejos municipales, la función de reglamentar los usos del suelo y controlar  las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, función  que también es asignada en el Artículo 330 a los Concejos que se establezcan en los territorios indígenas  (Massiris, 2010).

La Ley 388 de 1997 define al ordenamiento urbano como un instrumento para la administración del desarrollo  y la ocupación del espacio físico urbano y de expansión urbana, el cual debe contener entre otros (Ley  388/97, Art. 13):

Las políticas de mediano y corto plazo sobre uso y ocupación del suelo urbano y de expansión urbana, en  armonía con el modelo estructural de largo plazo adoptado en el componente general y con las previsiones  sobre transformación y crecimiento espacial de la ciudad (Massiris, 2010).

La localización y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial, de transporte y la adecuada  intercomunicación de todas las áreas urbanas y la proyectada para las áreas de expansión. La disponibilidad  de redes primarias y secundarias de servicios públicos a corto y mediano plazo. La localización prevista para  los equipamientos colectivos y espacios libres para parques y zonas verdes públicas de escala urbana o  zonal, y el señalamiento de las cesiones urbanísticas gratuitas correspondientes a dichas infraestructuras  (Massiris, 2010).

La delimitación, en el suelo urbano y de expansión, de las áreas de conservación y protección de los recursos  naturales, paisajísticos y de conjuntos urbanos, históricos y culturales. La determinación en el suelo urbano y  de expansión de las áreas objeto de diferentes actuaciones urbanísticas. La estrategia de mediano plazo para  el desarrollo de programas de vivienda de interés social. Las estrategias de crecimiento y reordenamiento de  la ciudad, definiendo sus prioridades. La determinación de las características de las unidades de actuación  urbanística. El ordenamiento territorial municipal y distrital, en su componente urbano, es condicionado,  también, por la función urbana dominante, según se trate de una ciudad turística, industrial o comercial. Otro  factor condicionador del ordenamiento urbano lo constituyen los planes de desarrollo de las instancias  sectoriales, con los cuales los planes de ordenamiento deben ser armónicos (Massiris, 2010).

Alcances del ordenamiento urbano.

Esos alcances se pueden encontrar en el Decreto-Ley 1333 de 1986 (lo que quedó vigente después de la Ley  388 de 1997), la Ley 9 de 1979, la Ley 9 de 1989 (lo que quedó vigente después de la Ley 388 de 1997), y la  Ley 388 de 1997, a partir de los cuales se establece que el componente urbano del plan de ordenamiento  municipal y distrital debe:

• Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana. El perímetro urbano no podrá exceder al perímetro de servicios.
• Señalar las áreas de localización de actividades comerciales, residenciales, industriales y recreativas, y definir los usos específicos, intensidades de uso, cesiones obligatorias, porcentajes de ocupación, tipos y características de edificaciones y demás normas urbanísticas. Localizar y señalar las características de la  infraestructura vial y de transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamientos de los  residuos sólidos, tóxicos y peligrosos, los equipamientos de servicios de interés público y social como centros  docentes y hospitalarios, aeropuertos, ancianatos, escuelas y el matadero público (Massiris, 2010).
• Señalar las áreas de reserva agrícola, no incorporables al perímetro urbano.
• Indicar las áreas de protección ambiental: zonas oxigenantes y amortiguadoras, áreas con fines de conservación paisajista y de preservación del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico, zonas prohibidas para el vertimiento de desechos y la localización de hospitales, ancianatos e industrias contaminantes.
• Determinar espacios libres para parques y áreas verdes públicas, en proporción a las necesidades colectivas.
• Señalar áreas reservadas para la construcción de viviendas de interés social (áreas de reservas urbanizable).
• Indicar las áreas que presentan riesgos para la ocupación humana y el manejo de las mismas. Así como los planes de recuperación y control para la prevención de desastres y la relocalización de la población.
• Fijar pautas y prioridades sobre expansión vial futura; redes primarias y secundarias de servicios públicos.
• Delimitar y orientar el desarrollo de áreas suburbanas, indicando las intensidades máximas de ocupación y usos admitidos, de acuerdo con las posibilidades de suministro de servicios públicos domiciliarios.

Categorías espaciales de ordenamiento urbano. De acuerdo con los alcances anteriores, se pueden definir como

categorías espaciales de ordenamiento urbano las siguientes:

• Suelo urbano: áreas del territorio distrital o municipal destinados a usos urbanos por el plan de ordenamiento, que cuenten con infraestructura vial y redes primarias de energía, acueducto y alcantarillado, posibilitándose su urbanización y edificación, según sea el caso. Pueden pertenecer a esta categoría aquellas zonas con procesos de  urbanización incompletos, comprendidos en áreas consolidadas con edificación, que se definan como áreas de  mejoramiento integral en los planes de ordenamiento territorial (Ley 388/97, Art. 31).
• Suelo de expansión urbana: porción de territorio municipal destinada a la expansión urbana, que se habilitará para el uso urbano durante la vigencia del Plan de Ordenamiento. La determinación de este suelo se ajustará a las previsiones de crecimiento de la ciudad y a la posibilidad de dotación con infraestructura para el sistema vial, de  transporte, de servicios públicos domiciliarios, áreas libres y parques y equipamiento colectivo de interés público o  social. Dentro de esta categoría podrán incluirse áreas de desarrollo concertado, a través de procesos que definan la  conveniencia y las condiciones para su desarrollo mediante su adecuación y habilitación urbanística a cargo de sus  propietarios (Ley 388/97, Art. 32).

Alcances del ordenamiento urbano.

Categorías espaciales de ordenamiento urbano. De acuerdo con los alcances anteriores, se pueden definir como

categorías espaciales de ordenamiento urbano las siguientes:

• Suelo rural: terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas (Ley 388/97, Art. 33). Dentro de estos suelos se puede incluir las áreas no incorporable a los perímetros urbanos por pertenecer a las clases  agrológicas I, II y III y aquellas correspondientes a otras clases agrológicas pero que son necesarias para  conservación de los recursos de aguas, control de procesos erosivos y zonas de protección forestal (Decreto 1333/86,  Art. 54).
• Suelo suburbano: áreas ubicadas dentro del suelo rural, en las que se mezclan los usos del suelo y las formas de vida del campo y la ciudad, diferentes a las clasificadas como áreas de expansión urbana, que pueden ser objeto de desarrollo con restricción de uso, de intensidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en servicios  públicos domiciliarios. Pueden hacer parte de estos suelos, los correspondientes a los corredores urbanos  interregionales (Ley 388/97, Art. 34).
• Suelo de protección: zonas y áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las anteriores clases, que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas  de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la  posibilidad de urbanizarse (Ley 388/97, Art. 35).
• Áreas comerciales, residenciales, industriales y recreativas: suelo urbano destinado en plan de ordena- miento a los usos señalados, indicando las intensidades de uso, cesiones obligatorias, porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas.
• Áreas para la construcción de viviendas de interés social: suelo de expansión urbana destinado en el Plan de Ordenamiento al desarrollo de programas de vivienda de interés social (Ley 388/97, Art. 92).
• Áreas de matadero: los mataderos se localizarán suficientemente alejados de industrias, actividades o lugares que generen olores desagradables o cualquier otro tipo de contaminación. Igualmente aislados de focos de in- salubridad y de viviendas u otras instalaciones ajenas a la actividad del matadero. Las áreas de  matadero deben contar con suficiente agua potable, energía eléctrica y facilidades para el tratamiento,  evacuación y disposición de residuos. Asimismo, deberán tener buenas condiciones de drenaje de aguas  lluvias y vías adecuadas de acceso (Decreto 2278/82, Arts. 92 a 97). El Decreto 2278 de 1982 clasifica los  mataderos en razón de su destinación y de su capacidad y disponibilidad técnica y de dotación, se establece  su localización y se normatiza de manera detallada los requisitos de funcionamiento y de organización interna.  Esta norma es complementada por el Decreto 2162 de 1983 que reglamenta lo concerniente a la producción,  procesamiento, transporte y expendio de los productos cárnicos procesados, y por la Ley 84 de 1989 (Estatuto  Nacional de Protección de Animales) que establece los procedimientos de sacrificio de animales.
• Áreas de ubicación de industrias contaminantes: las industrias que por su naturaleza puedan causar deterioro ambiental estarán situadas en espacios determinados, de manera que no causen molestia a los habitantes de vecinos, ni a sus actividades, para lo cual se tendrán en cuenta la ubicación, la dirección de los vientos y las demás  características del medio y las emisiones no controlables (Dec. 1333/86, Art.48).
• Espacio público urbano: áreas para la circulación, recreación, seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes, playas, los terrenos de bajamar, arenas y corales y, en general las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos,  para la instalación y uso de los elementos del amoblamiento urbano, para la preservación de las obras de interés  público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos; para la conservación y  preservación del paisaje natural de la ciudad., todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el  interés colectivo sea manifiesto, y que constituyan, por consiguiente, zonas para el disfrute colectivo (Ley 9/89, Art. 5).
• Zona prohibida para el descargue de aguas residuales: aquellas en las cuales no se podrá descargar, sin tratamiento previo y en entidades y concentraciones que sobrepasen los niveles admisibles, aguas negras o residuales de fuentes industriales o domésticas, urbanas o rurales (Decreto-Ley 2811/74, Arts. 69 y 138).
• Perímetro urbano: suelo urbano delimitado por el Concejo Municipal. Puede incluir los centros poblados de los corregimientos (Ley 388/97, Art. 31).
• Perímetro de servicios públicos: área en la cual es técnica y económicamente posible extender la cobertura de servicios públicos. El perímetro urbano no podrá exceder al perímetro de servicios (Ley 388/97, Art. 31).
• Unidad de actuación urbanística: área conformada por uno o varios inmuebles explícitamente delimitada que debe ser urbanizada o construida como una unidad de planeamiento con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las normas urbanísticas y facilitar la dotación con cargo a sus propietarios, de la  infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos colectivos mediante reparto  equitativo de las cargas y beneficios (Ley 388/97, Art. 39).
• Zonas de renovación urbana: áreas destinadas a la ejecución de planes de renovación urbana, los cuales se describen más adelante.

La política de desarrollo rural forma parte del desarrollo económico y social.  Cualquier estrategia o plan de OT dirigido a resolver los problemas territoriales relativos a disparidades del  desarrollo regional, integración económico-territorial, uso no sostenible de recursos naturales,  necesariamente debe considerar, en su componente rural, la solución de problemas estructurales  relacionados con la tenencia de la tierra, el empleo y la calidad de vida de los campesinos colombianos.

El antecedente reciente más importante al respecto que se conoce en el país, es la Ley 135 de 1961, más  conocida como la Ley de Reforma Agraria. Los objetivos de esta ley fueron, entre otros, el de reformar la  estructura social agraria, a partir de la eliminación de la inequitativa concentración de la propiedad rústica o  su fraccionamiento antieconómico; fomentar la adecuada explotación económica de tierras incultas o  deficientemente utilizadas, acrecer el volumen global de la producción y la productividad de las actividades  agrícolas y ganaderas; y procurar que las tierras se utilicen de la manera, que mejor convenga a su ubicación  y características (Ley 135/61, Art.1).

Esta ley crea el INCORA, el Consejo Social Agrario, los procuradores agrarios, al Fondo Nacional Agrario,  asigna funciones de desarrollo económico regional a las “corporaciones regionales de desarrollo”, establece  la extinción del dominio sobre tierras incultas, promueve y regula la adjudicación y colonización de baldíos,  las unidades agrícolas familiares, la adecuación de tierras y distritos de riego, la parcelación de tierras, entre  otros A pesar de los propósitos de esta ley, su aplicación fue limitada y sus logros fueron modestos y con el  paso de los años la situación de pobreza campesina continuó profundizándose.

Los problemas originados por la inequitativa estructura social agraria y la violencia asociada a esta, fueron  motivo de reflexión en la Asamblea Constituyente de 1991. Los resultados de esta reflexión quedaron plasma-  dos en los Artículos 64, 65 y 311 de la Constitución Política en los que se establece como deber del Estado  “promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o  asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito,  comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar la  calidad de vida de los campesinos”. Se considera como prioritario el “desarrollo integral de las actividades  agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras  de infraestructura física y adecuación de tierras” (CP, Art. 65),

En desarrollo de los Artículos 64 y 65 de la CP se promulgó la Ley 160 de 1994, por la cual se crea el Sistema  Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. Los objetivos de esta ley reproducen, en gran  medida, los objetivos de la Ley 135 de 1961 y constituyen un marco de referencia obligado para el  componente rural de los planes de ordenamiento territorial. La Ley 160 de 1994 se propone:

• Reformar la estructura social agraria para eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la tierra o su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos (Massiris, 2010).
• Elevar el nivel de vida de la población campesina.
• Generar empleo productivo.
• Fomentar la adecuada explotación y utilización social de las aguas y tierras rurales, aptas para la explotación silvoagropecuaria y de las tierras incultas, ociosas o deficientemente aprovechadas.
• Acrecentar el volumen global de la producción agrícola, ganadera, forestal y acuícola.
• Aumentar la productividad de las explotaciones y la eficiente comercialización de los productos agropecuarios.
• Estimular la participación de las organizaciones campesinas en el proceso integral de Reforma Agraria y el Desarrollo Rural Campesino.

• Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos.
• Establecer zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequeña propiedad rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se señalen (Ley 160/94, Art.1).

Otro elemento del desarrollo territorial rural, lo aporta el Artículo 51 de Decreto 1333 de 1986, en el cual se  dan directrices para la localización de industrias en el sector rural, especialmente, de aquellas que por su  naturaleza puedan provocar deterioro ambiental.

Categorías espaciales de ordenamiento rural. Las categorías espaciales de ordenamiento rural se  establecen principalmente en la Ley 135 de 1961 y 160 de 1994, complementada con otras normas presentes  en el Decreto 2117 de 1969, el Decreto 710 de 1990, la Ley 21 de 1991, la Ley 70 de 1993 y el Decreto 2655 de  1988 (Código de Minas). A continuación se señalan y definen algunas de estas categorías.

• Área de desarrollo empresarial: zonas de baldíos señalados por el INCORA, destinadas al desarrollo empresa- rial de las respectivas regiones, en las cuales la ocupación y acceso a la propiedad se sujeta a las regulaciones, limitaciones y ordenamientos especiales que establezca el INCORA, para permitir la  incorporación de sistemas sustentables de producción en áreas ya intervenidas. Conservando un equilibrio  entre la oferta ambiental y el aumento de la producción agropecuaria, por medio de la inversión de capital,  dentro de criterios de racionalidad, eficiencia y conforme con las políticas que adopten los Ministerios de  Agricultura y Medio Ambiente (Ley 160/94, Art. 82).
• Reserva o resguardo de tierras indígenas: son tierras adjudicadas de propiedad colectiva o individual a favor de los miembros de las poblaciones indígenas que tradicionalmente las han ocupado (Ley 31/67, Art. 11; Decreto 2117/69; Ley 21/91, Ley 160/94, Art. 85).
• Tierras de comunidades negras: tierras baldías adjudicadas a las comunidades negras, localizadas en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico y de otras áreas indicadas en la Ley 70 de 1993, ocupa- das históricamente por las comunidades y aprovechadas de acuerdo con prácticas tradicionales de  producción -propiedad colectiva- (Ley 70/93, Art. 4).
• Zona de reserva campesina: áreas geográficas seleccionadas por la Junta Directiva del INCORA, teniendo en cuenta las características agroecológicas y socio-económicas regionales (Ley 160/94, Art. 80). Salvo lo dispuesto en el Artículo 83 de la Ley 160/94, las zonas de colonización y aquellas en las que predomina la  existencia de tierras baldías, son zonas de reserva campesina (Ley 160/94, Art. 81).
• Zona de reserva de entidades de derecho público: áreas baldías reservadas por el INCORA en favor de entidades de derecho público, para la ejecución de proyectos de alto interés nacional, tales como los relacionados con la explotación de los recursos minerales u otros de igual significación; para el  establecimiento de servicios públicos o actividades de utilidad pública o interés social. Para prevenir  asentamientos en zonas aledañas a exploraciones o explotaciones petroleras, mineras o de orden público y  para la salvaguardia de los intereses de la economía nacional (Ley 160/94, Art.75).
• Áreas de reserva minera indígena o zonas mineras indígenas: área ocupada en forma permanente por los resguardos indígenas o, en el caso de que no existieran tales resguardos, la de los lugares que se delimiten con el fin de que en ellas sólo puedan adelantarse actividades mineras bajo condiciones técnicas y  operativas que preserven las especiales características culturales y económicas de los grupos y  comunidades aborígenes. La autoridad indígena señalará, dentro de la zona minera indígena, los lugares que  no pueden ser objeto de exploraciones o explotaciones mineras (áreas indígenas restringidas) por tener  especial significado social y religioso para la comunidad o grupo aborigen, de acuerdo con sus creencias,  usos y costumbres (Decreto 2655/88, Arts. 10, 123 y 129 y Decreto 710/90, Art. 1,).
• Áreas de industrias contaminantes: la localización de industrias contaminantes en las áreas rurales se hará teniendo en cuenta los factores geográficos, la investigación previa del área para evitar que las emisiones o vertimientos no controlables causen molestias o daños a los núcleos humanos, a los suelos, las aguas, la  fauna, el aire o la flora del área (Decreto 1333/86, Art. 51 y Ley 9/79, Art. 16).
• Zonas de colonización: reservas de tierras baldías destinadas a colonizaciones especiales (Ley 135/61, Art. 40).

Instrumentos de gestión de desarrollo rural.

Para el logro de sus objetivos, la Ley 160 de 1994 se apoya en instrumentos de organización institucional y de  gestión.

La organización institucional se basa en el Sistema Nacional de la Reforma Agraria y Desarrollo Rural  Campesino, constituido por las entidades oficiales y las del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario que  realicen actividades relacionadas con el Desarrollo Rural Campesino y las organizaciones campesinas (Ley  160/94, Art. 2).

El sistema lo dirige el Ministerio de Agricultura apoyado por el Consejo Nacional de la Reforma Agraria y  Desarrollo Rural Campesino. Sus funciones son las de adquisición y adjudicación de tierras, organización de  las comunidades rurales y ofrecer servicios sociales básicos e infraestructura física, crédito, diversificación  de cultivos, adecuación de tierras, seguridad social, transferencia de tecnología, comercialización, gestión  empresarial y capacitación laboral (Ley 160 de 1994, Art.3). El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria,  INCORA, constituye la principal entidad del sistema. Es la encargada de la administración, coordinación,  ejecución y asesoría en materia de desarrollo de la política agraria y del desarrollo rural (Massiris, 2010).

Los Instrumentos de gestión incluyen los de concertación, de control y financieros.

Los de concertación son básicamente los de negociación voluntaria de tierras y adquisición/adjudicación de

tierras. Esta última realizada con fines de:

• Adjudicar a comunidades indígenas que no posean tierras o que la posean de manera insuficiente o, para sanear las áreas de resguardo, que estuvieren ocupadas por personas extrañas.
• Reubicar a propietarios u ocupantes de áreas que deban someterse a un manejo especial o que sean de interés ecológico.
• Dotar de tierras a los habitantes de regiones afectadas por calamidades públicas naturales posteriores, sin afectar las reservas de recursos forestales.

• Dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos, minifundistas, las mujeres campesinas jefes de hogar y las que se hallen en estado de desprotección económica y social por causa de la violencia, el abandono o la viudez.

En cuanto a los instrumentos de control, sobresalen la extinción del dominio sobre tierras incultas y la  expropiación.

A través de la extinción de dominio sobre tierras incultas se pretende extinguir el derecho de dominio o  propiedad sobre los predios rurales en los cuales se dejare de ejercer posesión durante tres (3) años  continuos, o cuando los propietarios violen las disposiciones sobre conservación, mejoramiento y utilización  racional de los recursos naturales renovables y las de preservación y restauración del ambiente. También,  cuando los propietarios violen las normas sobre zonas de reserva agrícola o forestal establecidas en los  planes de desarrollo de los municipios o distritos con más de 300.000 habitantes. También es causal de  extinción del derecho de dominio la destinación del predio para la explotación con cultivos ilícitos (Ley  160/94, Art.52). Esta misma Ley establece algunos procedimientos para la aplicación de este instrumento.

La expropiación, por su parte, es un instrumento que se utiliza cuando un propietario no acepta la oferta de  compra que por motivos de utilidad pública o interés social hace la entidad competente. Las causales y  procedimientos de expropiación se describen ampliamente en el Capítulo VIII de la Ley 160 de 1994.

En el caso de los instrumentos financieros, se encuentran los subsidios para compra de tierras y los créditos  agropecuarios. La Ley 60 de 1993 otorga recursos financieros a los municipios para el otorgamiento de  subsidios destinados a la cofinanciación de compra de tierras por los campesinos pobres en zonas de  reforma agraria, así como para la construcción de distritos de riego, construcción y mantenimiento de  caminos vecinales, y construcción de centros de acopio de productos agrícolas (Ley 60/93, Art.21, numeral 6).

El ordenamiento territorial de un país, región o entidad territorial es el resultado de la incidencia espacial de  las políticas ambientales, las políticas sectoriales de desarrollo (económico, social y cultural) y de manejo  político-administrativo del territorio. La política de ordenamiento territorial, como estrategia de planificación,  procura vincular las políticas anteriores al territorio, dicho en otras palabras, territorializar las estrategias de  desarrollo (Massiris, 1991, 1993, 1997). Lo que evidencia la estrecha relación que existe entre desarrollo y  ordenamiento territorial y, en consecuencia, entre las políticas de desarrollo y el modelo territorial presente y  futuro. Relación de doble vía: las políticas sectoriales de desarrollo, ambientales y político-administrativas  constituyen directrices o determinantes para las políticas de ordenamiento territorial y estas últimas  establecen, a su vez, el modelo territorial de largo plazo que guiará la formulación de objetivos y estrategias  sectoriales de desarrollo, ambientales y político-administrativas (Massiris, 2010).

De acuerdo con lo anterior, los planes de ordenamiento no son independientes de los planes de desarrollo ni  de los de ordenamiento ambiental. Los planes desarrollo, a partir de sus acciones sobre la actividad  productiva, la infraestructura vial, de transporte, de servicios públicos y sociales, etc., inciden sobre el orden  territorial. Cuando esta incidencia no es espontánea sino orientada, dirigida, planificada, entonces los planes  de desarrollo se convierten en planes de ordenamiento territorial, pues, como ya es ampliamente conocido, el  OT no ordena áreas, sino las actividades que se realizan en el territorio en cuanto a su localización y a la  distribución equilibrada de los beneficios y oportunidades asociadas con tales actividades (Massiris, 2010).

Del mismo modo, los planes de ordenamiento y desarrollo territorial al incorporar estrategias de manejo  sostenible de los recursos naturales y preservación de condiciones ambientales adecuadas para la vida  humana, se convierten en planes de ordenamiento y desarrollo territorial sostenible, lográndose así, la  integración entre ordenamiento, desarrollo y sostenibilidad presente en la Constitución Política. El ensamble  y armonización de los planes sectoriales, ambientales y territoriales plantea a cada nivel territorial un reto  muy importante de cuyos resultados dependerán, en gran medida, los éxitos o fracasos futuros de la naciente  política de ordenamiento territorial.

Una aproximación al conocimiento del enfoque, contenido, estrategias e instrumentos de gestión de las  políticas ambientales, sectoriales de desarrollo y político-administrativas colombianas, se puede lograr a  través de las normas constitucionales y regulaciones legales vigentes (Massiris, 2010).

A continuación, se relaciona un esfuerzo de sistematización que hace el profesor Massiris Rueda con  especial énfasis en las referidas al ordenamiento ambiental, al desarrollo económico, social y cultural, al  manejo de áreas geoestratégicas y de división territorial. Del mismo modo, se analizan los elementos  conceptuales e instrumentales del ordenamiento territorial, a partir de la Ley 388 de 1997, en la cual es  posible observar la manera en la que el Estado colombiano ha previsto la territorialización de las políticas  sectoriales, especialmente en el nivel municipal. Todo ello, con la intención de contribuir a una mejor  comprensión de las relaciones entre las políticas ambientales, de desarrollo sectorial y de ordenamiento  territorial, sus condicionamientos mutuos y la imbricación existente entre estas (Massiris, 2010).

Del mismo modo, los planes de ordenamiento y desarrollo territorial al incorporar estrategias de manejo  sostenible de los recursos naturales y preservación de condiciones ambientales adecuadas para la vida  humana, se convierten en planes de ordenamiento y desarrollo territorial sostenible, lográndose así, la  integración entre ordenamiento, desarrollo y sostenibilidad presente en la Constitución Política. El ensamble  y armonización de los planes sectoriales, ambientales y territoriales plantea a cada nivel territorial un reto  muy importante de cuyos resultados dependerán, en gran medida, los éxitos o fracasos futuros de la naciente  política de ordenamiento territorial.

Una aproximación al conocimiento del enfoque, contenido, estrategias e instrumentos de gestión de las  políticas ambientales, sectoriales de desarrollo y político-administrativas colombianas, se puede lograr a  través de las normas constitucionales y regulaciones legales vigentes (Massiris, 2010).

A continuación, se relaciona un esfuerzo de sistematización que hace el profesor Massiris Rueda con  especial énfasis en las referidas al ordenamiento ambiental, al desarrollo económico, social y cultural, al  manejo de áreas geoestratégicas y de división territorial. Del mismo modo, se analizan los elementos  conceptuales e instrumentales del ordenamiento territorial, a partir de la Ley 388 de 1997, en la cual es  posible observar la manera en la que el Estado colombiano ha previsto la territorialización de las políticas  sectoriales, especialmente en el nivel municipal. Todo ello, con la intención de contribuir a una mejor  comprensión de las relaciones entre las políticas ambientales, de desarrollo sectorial y de ordenamiento  territorial, sus condicionamientos mutuos y la imbricación existente entre estas (Massiris, 2010).

El componente ambiental.

Los determinantes ambientales tienen su  manifestación más fuerte en  la política de ordenamiento y desarrollo ambiental. Su fundamento constitucional se encuentra en los artículos 58, 67, 79, 80, 81, 95 (numeral 8); 268 (numeral 7); 277 (numeral 4); 289; 313 (numeral 9), 317, 330 (numeral 5); 334, 360, 361 y 366 de la Constitución  Política de 1991, en los que se destaca el interés del constituyente primario por garantizar el derecho de la sociedad a  gozar de un ambiente sano. Tales otorgan al Estado y a las personas el deber de proteger la diversidad e integridad  del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos  fines, así como la participación ciudadana en las decisiones que afecten la integridad ambiental (Massiris, 2010).

Del mismo modo, la Constitución Política es explícita en considerar el carácter sostenible de las actividades económicas, empezando por el Estado quien deberá planificar “el manejo y aprovechamiento de los recursos  naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución”, así como “prevenir y  controlar los factores de deterioro ambiental… Y exigir la reparación de los daños causados”(CP, Art. 80). En síntesis,  se observa en la Constitución Política un nuevo enfoque en la concepción de la planificación del desarrollo,  introduciendo en esta la dimensión ambiental, por medio de la cual el desarrollo económico y social debe ser  compatible con la preservación, protección y recuperación de los recursos naturales que requieren las próximas  generaciones para su desarrollo. La Ley 99 de 1993 y sus normas reglamentarias desarrollan, en gran medida, los  aspectos ambientales anteriores (Massiris, 2010).

En dicha Ley, se define el ordenamiento ambiental del territorio como “la función atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de diseño y planificación de uso del territorio y de los recursos naturales renovables de la nación, a fin de garantizar su adecuada explotación y su desarrollo sostenible” (Ley 99/93, Art.7). Del mismo modo, señala los fundamentos e instrumentos clave para lograr un orden territorial basado en la conservación y uso sostenible del patrimonio natural y cultural del país, tal como lo ordena la Constitución Política del país en su Artículo 80 (Massiris,  2010).

Dentro de este contexto, la Ley 99 de 1993 adopta los principios del desarrollo sostenible contenidos en la  Declaración de Río de Janeiro de 1992, para orientar los procesos de desarrollo económico y social del país.  Asimismo, establece la protección prioritaria de la biodiversidad del país y de las fuentes de agua, la consideración del  derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza. La investigación  científica como base para la formulación de políticas ambientales, la incorporación de los costos ambientales en los  proyectos de inversión y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del  deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables y la obligatoriedad de la prevención  de desastres o mitigación de su ocurrencia (Ley 99/93, Art. 1).

Como desarrollo de lo anterior, la Ley 162 de 1994 aprueba el “Convenio sobre la Diversidad Biológica” hecho,  también, en Río de Janeiro en 1992, la Ley 164 de 1994 aprueba la “Convención Marco de las Naciones Unidas sobre  el Cambio Climático”, hecha en Nueva York en mayo de 1992 y la Ley 208 de 1995 aprueba el “Estatuto del Centro  Internacional de Ingeniería Genética y Biotecnología”, hecho en Madrid en septiembre de 1983 (Massiris, 2010).

Un aspecto trascendental para el logro de los propósitos ambientales anteriores lo constituye la profundización de la conciencia ambiental de la sociedad, la cual solo es posible, a través de la educación. En este sentido, el Decreto  1743 de 1994 instituye el Proyecto de Educación Ambiental, el cual hace parte de los proyectos educativos  institucionales de los establecimientos de educación formal del país, tanto oficial como privado, en sus distintos  niveles de preescolar, básica y media. Estos proyectos buscan coadyuvar a la resolución de problemas ambientales  específicos dentro del marco de diagnósticos ambientales locales, regionales y/o nacionales (Decreto 1743/94, Art. 1).

Lo anterior concuerda con preceptos constitucionales en los que se establece que la educación debe formar al colombiano[…] para la protección del ambiente (CP, Art. 67). Asigna a los ciudadanos el deber de “proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano”(CP, Art. 95, num. 8);  al Contralor General de la República, la función de “presentar al Congreso de la República un informe anual  sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente” (CP, Art. 268, num.7), en tanto que el Procurador  General de la Nación debe “defender los intereses colectivos, en especial, los del ambiente” (CP, Art. 277,  numeral 4) y los concejos municipales deben “dictar las normas necesarias para el control, la prevención y  defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio” (CP, art. 313, num.9).

La Ley 99 de 1993 establece, además, la zonificación ambiental del territorio para su apropiado uso  (ordenamiento), regulaciones sobre uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales, pautas  ambientales para el ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas, zonas marinas y costeras y demás  áreas de manejo especial. Así como políticas de población (demografía) y regulación ambiental de  asentamientos humanos y de actividades económicas. Todo lo anterior, deja en claro el carácter determinante  del ordenamiento ambiental para los planes de ordenamiento territorial. Puede considerarse que las  categorías espaciales de ordenamiento ambiental constituyen formas preexistentes de ordenamiento del  territorio, pues tales categorías establecen usos de la tierra que los planes de ordenamiento territorial deben  considerar e incorporar (Massiris, 2010).

En las categorías espaciales de ordenamiento ambiental se encuentran unos contenidos relacionados entre sí  y con los planes de ordenamiento territorial, situación que acerca a estos dos instrumentos de planificación.  Del mismo modo, la concepción de la política ambiental descrita antes, constituye una directriz para los planes de  ordenamiento del territorio, cuyos objetivos y estrategias deben orientarse al desarrollo territorial sostenible  (Massiris, 2010).

Las principales categorías espaciales o zonas que sirven de soporte al ordenamiento ambiental del territorio  comenzaron a ser establecidas desde 1953, mediante el Decreto 2278, referido a aspectos forestales, ampliadas por  el Decreto-Ley 2811 de 1974 (Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio  Ambiente), precisadas por diversos decretos reglamentarios posteriores y por la Ley 99 de 1993 (Massiris, 2010).

Estas categorías se orientan a regular el uso y ocupación del territorio en favor de la conservación, preservación, recuperación, manejo y control del aprovechamiento de recursos naturales y culturales y de la investigación,  educación, recreación y descanso. Es decir, a usos conservacionistas, científicos, educativos y recreativos  compatibles con la política conservación de los recursos naturales. A estas categorías la ley le ha dado el nombre  genérico de áreas de manejo especial (Decreto 2811/74, Art. 45, literal e) o áreas protegidas, orientadas a la  administración, manejo y protección del ambiente y de los recursos naturales renovables (Massiris, 2010).

La creación de estas áreas deberá tener objetos determinados y fundarse en estudios ecológicos y económico-socia-  les (Decreto-Ley 2811/74, Art. 309). Pueden considerarse como áreas de manejo especial, las siguientes:

• Zonas de reserva forestal
• Áreas del sistema de parques nacionales naturales
• Zonas de protección, estudio y propagación de fauna silvestre Distritos de manejo integrado de recursos naturales (DMI) Zonas hídricas de protección especial
• Áreas especiales de manejo integrado de especies hidrobiológicas Zonas de preservación paisajista
• Distritos de conservación de suelos.

El Decreto 1741 de 1978 (agosto 4) estableció y reglamentó el área de manejo especial de la Bahía de Cartagena y  del Canal del Dique, señaló su delimitación, objeto, administración, sanciones, etc. (Massiris, 2010).

La ciudad-región.

Ciudad y región: sistema y entorno

Probablemente una buena cantidad de los especialistas estaría dispuesta a aceptar una visión sobre la  articulación de una ciudad y su región como la de un sistema con su entorno. Esto desde ya presupone  considerar a la ciudad como un sistema abierto y, en consecuencia, supone la consideración explícita de los  flujos de intercambio de materiales, energéticos e informacionales, elementos centrales de la dinámica tanto  del sistema urbano como de su entorno (Boisier, 2006).

Esta paradoja hay que explicarla recurriendo a los conceptos de Pierre Bourdieu sobre poder y capital simbólico.

Probablemente una visión de la relación entre la ciudad y su región como la de un sistema que interactúa con  su entorno. Eso sí, generando una estructura de dominación/dependencia de forma asimétrica que describa  con bastante precisión, la situación mayoritariamente observable en la realidad, pero en esta ocasión se  apunta a discutir situaciones de mayor complejidad. De todas formas, esta visión se enraíza en la economía  sectorial a través de los conceptos de polo de crecimiento (Perroux) y centro de crecimiento (Boudeville).

Como se recordará, un centro de crecimiento se define como un centro urbano que contiene uno o más polos  y que tiene la capacidad de captar los efectos de la polarización para el subsistema espacial que el define, dinamizando tanto al centro como a la periferia, aunque no al mismo ritmo (Boisier, 2006). Para profundizar en  un análisis más profundo sobre ciudad región, se recomienda a los maestrandos la lectura completa del  artículo. Algunas reflexiones para aproximarse al concepto de ciudad–región de Sergio Bossier, están  disponibles en http://ref.scielo.org/y6pf3x

Con respecto a la ciudad-región, el reto para Colombia se abre en términos de las nuevas necesidades del  país, de sus regiones, y en concordancia con el nuevo escenario del postconflicto. Dada la condición actual  del tema se considera pertinente la presentación de los nuevos lineamientos del Departamento Nacional de  Planeación del Programa Territorios Modernos. Ver presentación completa Lanzamiento Programa Territorios  Modernos.

El programa construye un nuevo modelo, acorde con las directrices del sistema de ciudades, la misión rural y  la visión regional. Además está orientado a ayudar a los municipios y departamentos a enfrentar muchos de  los problemas de desarrollo, así como a reducir tiempos y costos.

También, posibilita el desarrollo de proyectos de gran impacto, contempla el crecimiento de ciudades y  territorios con enfoque supramunicipal. Establece modelos de ocupación territorial sostenible que regulan las  políticas de gestión de suelo, la política inmobiliaria, la construcción ordenada de sistema vial, los sistemas de  vivienda, entre otros, etc.

El programa constituye un pacto colectivo en el que por medio de diferentes proceso participativos  de  soporte técnico, se construyen las potencialidades, derechos y deberes del ciudadano con el territorio.

POT actual y POT Moderno

POT actual	POT Modernos
La información es desordenada y desactualizada, pues la cartogra- fía se encuentra en formatos no editables, obsoletos o no existen. Además, no hay  bases de datos geográficos.	El nuevo programa permite el establecimiento de un modelo de sis- tema de información geográfico con estándares de producción cartográfica.
No se reconocen condiciones que generan riesgo de desastres porque la normatividad no se ha incorporado en el POT.	Identifica y toma medidas de mitigación del riesgo sólidas con la elaboración de mapas de amenazas y condicionamiento de usos en zonas de riesgo.
Hoy existe una degradación de zonas ambientalmente estratégicas regionales por la falta de una definición de las estructuras ecológicas principales.	Define con claridad zonas de conservación tales como la protección de fuentes hídricas, y la delimitación de bosques.
Colombia tiene una subutilización de zonas con potencial económico debido a la mala definición del uso del suelo.	Definición de áreas de actividad económica del suelo municipal como la construcción de zonas francas o  la ubicación de  actividades productivas: clúster .
Inadecuada definición de la clasificación del suelo ya que no hay una visión integral del territorio.	Aprobación de estándares mínimos obligatorios para la definición adecuada de áreas municipales.
Escasos instrumentos de gestión y financiación del suelo porque no se incluyeron en los POT actuales o no se reglamentaron.	Incorporación de nuevas formas de gestión del suelo, pues el programa POT Modernos  contará  con  acompañamiento en  la  implementación  de instrumentos.
No informa adecuadamente decisiones de inversión en infraestructura estratégica, pues en muchos casos las inversiones no responden a las dinámicas de crecimiento de las ciudades.	Define correctamente la infraestructura funcional: transporte, servicios, espacio público y equipamientos.
La participación ciudadana es deficiente debido al desconocimiento de los procesos y falta de difusión.	Estandarización del proceso participativo tanto en la cartografía social como los foros y mesas de trabajo.

 

El proceso de la planeación se consagra en la Constitución Política, la cual señala en el artículo 339, “Habrá  un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades  públicas del orden nacional. En la parte general, se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo  plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales  de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones  públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión  pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un  marco que garantice la sostenibilidad fiscal.

Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada, entre ellas y el gobierno nacional,  planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de  las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Los planes de las entidades  territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo.  El inciso primero modificado por el artículo segundo del Acto Legislativo 3 de 2011, por el cual se establece el  principio de la sostenibilidad fiscal, y en el artículo 344, que señala: “Los organismos departamentales de  planeación harán la evaluación de gestión y resultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversión  de los departamentos y municipios, y participarán en la preparación de los presupuestos de estos últimos en  los términos que señale la ley (Art. 344, C.P.N).

En el orden territorial, se formularán, aprobarán y ejecutarán planes de desarrollo en los departamentos,  distritos y municipios, pero la diferencia en su estructura es que “estarán conformados por una parte  estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo”.

Para promover la participación de las organizaciones de la sociedad civil en el proceso de planeación, se creó  el Consejo Nacional de Planeación y los consejos territoriales de planeación, que constituyen el Sistema  Nacional.

La reglamentación de la planeación fue desarrollada en una norma de carácter orgánico, aprobada en 1994 y  que definió los principios de la planeación. Definió el papel de las autoridades y de las instancias de la  planeación, las primeras representadas en los gobiernos y las segundas en las corporaciones legislativas y  administrativas (Congreso de la República, asambleas departamentales y concejos municipales y distritales),  y en los consejos de planeación (Garzon).

De los principios de planeación es importante destacar la autonomía, las competencias, la coordinación, la  consistencia, la prioridad del gasto público social, que es un principio constitucional, la continuidad, la  participación, la sustentabilidad ambiental, el desarrollo armónico de las regiones, el proceso. También la  eficiencia, la viabilidad, la coherencia y la conformación de los planes de desarrollo, Constitución Política de  Colombia, 1991, Art. 339.

Estos principios son importantes en las fases de la planeación que se pueden resumir en la formulación,  aprobación, ejecución, seguimiento, control y evaluación, ya que permiten desarrollar un proceso amplio,  participativo y técnico, incorporando a su vez varios principios constitucionales.

La Ley 152 de 1994 también determinó los plazos y términos del proceso de la planeación en Colombia. Se  estableció el papel de las autoridades y de las instancias de la planeación, la forma de formular los planes de  desarrollo, de su aprobación, de la ejecución y los mecanismos de seguimiento, control y evaluación, así  como de las diferencias específicas de la planeación nacional frente a la territorial.

Es importante señalar que dentro del desarrollo de la Ley 152 de 1994 es necesario fortalecer los principios de  armonización y coherencia, para que dentro de su autonomía, las entidades territoriales puedan formular y  aprobar los planes de desarrollo. Esto incluye la parte estratégica y el plan de inversiones, con una mejor  articulación al Plan Nacional de Desarrollo, debido a que por la falta de un ajuste más coordinado, se pueden  presentar posteriormente problemas en la ejecución de dichos planes en departamentos, distritos y  municipios.

Igualmente, otro elemento que no se ha podido implementar de la Ley 152 de 1994, es el tema de la  participación de las entidades territoriales indígenas en el proceso de la planeación, debido a la falta de  aprobación en el Congreso de la República de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, por lo que los  resguardos de estas comunidades continúan rigiéndose por los planes de vida, que en general, no están  articulados ni armonizados con los planes de desarrollo (Garzon).

Por ahora, el tema del ordenamiento territorial se ha suplido con la Ley 388 de 1997, que permite a distritos y  municipios aprobar planes y esquemas de ordenamiento territorial a doce años, especialmente, aquellos  relacionados con la planeación física, la vocación y uso del suelo en las zonas rurales y urbanas. Ver Ley 152  de 1994.

En esta unidad se aborda el ordenamiento territorial como un instrumento fundamental del proceso de planeación de  los territorios. Se pretende que los maestrandos se apropien de la visión conceptual y de las herramientas que, para  tal fin, propone el Departamento Nacional de Planeación como ente encargado de la planeación en Colombia.

El territorio, es el escenario físico y ambiental en donde se dinamizan y convergen los procesos de desarrollo. Por lo  tanto, constituye uno de los elementos integradores entre actividades y relaciones sociales, económicas y culturales  del hombre. A su vez, el Ordenamiento Territorial presupone una organización integral del territorio, un orden  interrelacionado de cada uno de los componentes por los que está constituido, es decir: biofísico o ambiental, lo  administrativo, social, económico y funcional. Sin embargo, los “acontecimientos naturales” de los últimos años,  presentan contradicciones en cuanto a la integralidad del concepto. En ese momento, debido a los múltiples  inconvenientes que presentaban los municipios de Colombia, para establecer políticas territoriales en temas de  ordenamiento y de medio ambiente articuladas entre sí. Además de las dificultades observadas en la construcción de  relaciones de los municipios, en cuanto a las directrices territoriales con su entorno geográfico. Es justificable  presentar consideraciones sobre la normatividad que define parámetros e instrumentos para la organización del  espacio, así como evidenciar la necesidad de tener en cuenta bajo estas normas el aprovechamiento y la protección de  los recursos naturales de Colombia. Así como retribuir al Ordenamiento Territorial (OT) como herramienta clave para  la gestión ambiental. (Prieto)

Para abordar la discusión del ordenamiento territorial en Colombia, consulte el documento: Bases para la formulación  de la Política General de Ordenamiento Territorial, Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible. (2014-2018).  Disponible en:

 https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Desarrollo%20Territorial/Bases%20PGOT_Octubre%202014.pdf  Basados en el mencionado documento discutiremos la relación entre ordenamiento, desarrollo y territorio, para luego  abordar la política general de ordenamiento territorial en su contexto, cambio climático, gestión del riesgo, servicios  ecosistémicos y de construcción de paz. Con este mismo propósito se revisa la discusión de componentes de la política  General de Ordenamiento Territorial.

Igualmente, no puede quedar por fuera del alcance de esta unidad, las herramientas que brinda el Departamento Nacional de Planeación, que constituyen hoy, algunos de los instrumentos del ordenamiento y planeación territorial  en Colombia.

Por considerar que este tema es fundamental en la formación de los maestrandos, se utilizarán directamente los  recursos dispuestos por el DNP, y estos serán objeto de análisis, discusión y contrastación en las sesiones presenciales.

Se abordará la revisión del Kit Territorial, conjunto de instrumentos conformado por metodologías formatos y herramientas para la formulación del plan de desarrollo territorial.

Este kit cuenta con varios videos que le permiten comprender el proceso de formulación del plan de desarrollo territorial. “En primer lugar, se presenta el plan de desarrollo territorial como un instrumento de construcción de paz que busca superar el uso de la violencia para resolver los conflictos, impulsar el dialogo social y alternativas de desarrollo económico y social sostenibles”1. Seguidamente, se hará un abordaje de los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS) que definen la nueva Agenda de Desarrollo Global hasta 2030. Estos 17 objetivos son el referente para garantizar un mundo con mayores condiciones de equidad y sostenibilidad.

Incluir los ODS en los planes de desarrollo territorial, permitirá articular las regiones, los departamentos y municipios,  unir esfuerzos y propiciar cambios y acciones concretas para erradicar la pobreza, mejorar la educación, la salud y  lograr la paz. Dentro del conjunto de herramientas se aborda el proceso del diagnóstico que comprende la  recopilación, el análisis y la síntesis de las situaciones positivas y negativas que inciden en el desarrollo del territorio.  En esta etapa del proceso de formulación, el reto inicial consiste en identificar los indicadores que deben ser  priorizados para el cierre de brechas socioeconómicas. Adicionalmente, un buen diagnóstico debe lograr un análisis  exhaustivo de los problemas sectoriales, transversales y poblacionales, que le permitan al equipo formulador  comprender integralmente el estado actual de las distintas dimensiones de desarrollo del municipio o departamento  (DNP, s.f.).

También, se presenta la parte estratégica que consiste en identificar y formular los diferentes objetivos, indicadores y  metas que la entidad territorial espera alcanzar durante el periodo de gobierno. A este componente del Plan de  Desarrollo Territorial (PDT) se asocia la definición de una visión de desarrollo (largo plazo), los ejes estratégicos del  plan (mediano plazo) y los programas (corto plazo), (DNP, s.f.).

Mediante la parte estratégica, la entidad territorial orienta su gestión hacia el logro de resultados de desarrollo, al  tiempo que incorpora una estructura territorial para aterrizar sus acciones de gobierno. En el plan de inversiones se  establece la asignación de recursos financieros disponibles para llevar a cabo los programas que se diseñaron en la  parte estratégica. Este ejercicio comienza con el análisis de la situación financiera del municipio que conlleva a  identificar el esfuerzo para generar ingresos propios y articular efectivamente las fuentes de financiación del  desarrollo territorial (DNP, s.f.).

La definición del Plan de Inversiones, no es un ejercicio lineal sino iterativo que requiere la armonización con la parte  estratégica del PDT. Finalmente, se revisa si el Plan de Desarrollo Territorial (PDT) es apto para el seguimiento y  posterior evaluación. De tal forma que la entidad territorial pueda empezar a establecer la estructura, los niveles de  responsabilidad y las distintas formas (productos) y herramientas que implementará para cumplir con esta función.  Incluir un Capítulo de Seguimiento y Evaluación en el PDT, es una muestra clara de la voluntad política y técnica de las  autoridades territoriales por realizar un gobierno orientado a resultados, abierto y transparente (DNP, s.f.).